AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

Principales ideas del apartado:

• La Constitución española de 1978 recoge las materias de ordenación del territorio y urbanismo como competencia exclusiva de las comunidades autónomas, y consagra el principio de autonomía local.

• La Carta Europea de 1983 fijó a nivel europeo una concepción amplia de la ordenación del territorio, que incluye también la planificación económica, haciéndose eco de este documento la LOT de 1989. Este texto tuvo una escasa repercusión en la práctica.

• La LOT fue modificada por la LRAU de 1994, que rompe con el principio de jerarquía e introduce la idea de flexibilidad entre los planes.

• En el plano urbanístico, la LRAU trata de facilitar al máximo la gestión urbanística, lo que, en la práctica, facilitó los procesos de urbanización descontrolada.

4. LA REDEFINICIÓN DEL SISTEMA TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO

Tal como señala BAÑO LEÓN (2009), en el período que va de 1992 a 1997 se produjo una gran agitación en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico y territorial debido a tres circunstancias: por el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993 86, por la entrada en vigor de la LRAU 87, y por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

A estos tres hitos habría que añadir también el RD-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, aprobado por el Gobierno conservador surgido de las elecciones de 1996 e inspirado en el citado informe del Tribunal de Defensa de la Competencia. Esta norma eliminó la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, para de este modo ampliar la oferta potencial de suelo, y en sus principios abundaría la legislación estatal posterior 88.

La Ley estatal 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, se aprobó sin apenas contar con la opinión de las distintas CCAA, de los expertos y demás operadores, por lo que fue impugnada por seis CCAA. A esa impugnación se sumaría también la del TRLS 1992, que igualmente fue impugnado por tres CCAA, prosperando sus recursos y dando lugar a la contundente STC 61/1997, de 20 de marzo 89.

Como es bien conocido, la sentencia incidió directamente en el sistema de fuentes declarando nulos e inconstitucionales una buena parte de los preceptos estatales al entender que el Estado había invadido las competencias autonómicas. Pero además añadió algo que el Tribunal Constitucional ya había apuntado previamente (STC 118/1996, de 27 de junio) apartándose de su anterior doctrina, y es que el Estado no es competente para dictar derecho supletorio que regule materias, como la ordenación del territorio y el urbanismo, si no ostenta competencias sobre las mismas conforme al texto constitucional 90. Al carecer varias CCAA de una legislación completa en materia de ordenación territorial y urbanística, tras la sentencia se dictaron numerosas leyes propias en las distintas CCAA.

No es esta ocasión para entrar a analizar en profundidad la doctrina sentada por esta controvertida sentencia, criticada por la generalidad de la doctrina 91. Pero sí interesa destacar que tras la misma se abrió un período de indefinición que tampoco logrará cerrar del todo la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (STC 164/2001, de 11 de julio), y que llegará hasta el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

La STC 164/2001, de 11 de julio, ratificó en lo fundamental la anterior doctrina. No obstante, en esta segunda sentencia subyace una cierta dosis de reacción estimable frente a la anterior tendencia reduccionista ( vid . voto particular). Tras esta sentencia, la citada Ley estatal 6/1998 será modificada por la Ley 10/2003, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, a fin de profundizar en la doctrina del “todo urbanizable”.

Con estas dos sentencias se alcanza el cenit de la regionalización de la ordenación del territorio y de la fragmentación y descentralización del urbanismo, al reconocerse con ciertos límites a las CCAA la legitimación para fijar sus propias políticas de ordenación territorial y urbanística, sirviéndose de los instrumentos y de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas. Al final, las críticas quedarán superadas en la práctica por la acción de los legisladores autonómicos.

Sí cabe apuntar, resumidamente, que la STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 22), firmó el acta definitiva de defunción del Plan Nacional de Ordenación, así como de cualesquiera otros planes territoriales promovidos por la Administración central, al establecer la inconstitucionalidad de éstos, al carecer el Estado de competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio, sin perjuicio de que pueda realizar planeamiento sectorial respecto a sus competencias propias.

De esta forma, tras esta sentencia quedó vedada al legislador estatal la imposición de un concreto modelo territorial o urbanístico a las CCAA, así como la imposición de técnicas urbanísticas, e incluso las facultades urbanísticas de los propietarios (STC 164/2001, de 11 de junio. FJ 13), por lo que ni la Ley 6/1998 ni el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 contienen ya mención expresa a instrumentos de ordenación del territorio de carácter global.

Principales ideas del apartado:

• La STC 61/1997, de 20 de marzo, removió los cimientos de la legislación estatal del suelo, anulando buena parte del TRLS 1992 y cerrando las posibilidades a la Administración General del Estado para elaborar planes territoriales (no sectoriales).

• El informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993, la Ley estatal 6/1998 y la LRAU contribuyeron favorablemente a las tesis del “todo urbanizable”.

5. LA LEY 4/2004, DE 30 DE JUNIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PROTECCIÓN DEL PAISAJE

5.1. Dos motivos para la reforma legal: la Estrategia Territorial Europea y el Convenio Europeo del Paisaje

Al poco tiempo de cumplirse el primer año de la VI legislatura, tuvo lugar la aprobación de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP). Un año antes, al disolverse las Corts con motivo de la convocatoria electoral, se quedó en las vitrinas un anterior proyecto de Ley de Ordenación del Territorio y del Suelo No Urbanizable, proyecto de ley que levantó ampollas en ciertos sectores empresariales y políticos al prever una moratoria de reclasificaciones de suelo en el ámbito de la huerta de València y en el litoral de la Comunitat Valenciana, moratoria que la LOTPP ya no previó.

La LOTPP inició la renovación del marco normativo de carácter territorial y medioambiental que, desde mediados del año 2004, se fue implantando en la Comunitat Valenciana.

Si atendemos a lo indicado en el preámbulo de la LOTPP, los motivos esgrimidos para la redacción de una nueva ley que viniera a sustituir a la LOT fueron, además de la incidencia que en la legislación estatal tuvo la intervención del Tribunal Constitucional y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, la conveniencia de disponer de un texto legal basado en los nuevos planteamientos y principios inspiradores de la Estrategia Territorial Europea (ETE) y del Convenio Europeo del Paisaje.

5.1.1. La Estrategia Territorial Europea

La ETE fue el resultado de un largo y complejo proceso de trabajo y debates entre la Comisión Europea y los Estados miembros, y entre estos últimos entre sí 92. También de toma de posición de las instituciones comunitarias, como el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones o el Comité Económico y Social. Por ello, en dicho proceso, realizado a escala comunitaria, concurren diversos modelos y sistemas de ordenación del territorio 93. La versión definitiva del texto fue la acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio en Postdam, en mayo de 1999. El documento lleva como subtítulo hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea.