AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

El informe consta, además de esta presentación, de nueve capítulos en los que se abordan distintas cuestiones que nos han parecido necesarias, sin perjuicio de que puedan y deban ampliarse en sucesivas ediciones que pudieran llevarse a cabo en un futuro. Nueve capítulos, algunos de ellos extensos y complejos en su estructura y contenidos, lo que prácticamente les convierte en informes temáticos en sí mismos. Estos, además, recogen un importante aparato gráfico, en especial cartografías (más de un centenar de figuras, gráficos y cuadros, tal y como se observa en el índice que recoge los mismos), que contribuyen a dotarle, también, y de forma intencionada, de cierto carácter de Atlas Territorial de la Comunitat Valenciana.

El primero de los nueve capítulos, a modo de marco introductorio, se centra en la cuestión normativa. En él, su autor hace un repaso de la producción legislativa en materia territorial (desde la europea a la estatal y valenciana) que ha tenido su influencia y ha marcado el desarrollo final de la legislación que ha acabado rigiendo el ámbito autonómico. No se trata únicamente, a pesar del interés que sin duda pueda tener para especialistas, de marcar de forma descriptiva esta evolución y de presentar cuál resulta a día de hoy el marco jurídico vigente, sus posibilidades y limitaciones. También, y sobre todo, de poder llegar a hacer explícitos los cambios de modelo, de las sucesivas formas de hacer que los distintos marcos legislativos permiten o imponen; de cómo y hasta qué punto se puede afrontar el problema de la irreversibilidad de algunas de las actuaciones y sus efectos, sobre el territorio y sobre derechos adquiridos. Es una cuestión principal y en cierto modo estratégica, no solo desde un enfoque politológico o de técnica administrativa, sino también, o al menos debiera serlo, social o de interés y sentido común (de fronética y autoridad, más que de tecnicismos y de ejercicio del poder). Una cuestión muy relevante que debiera ayudar, en un futuro, a evitar el habitual recurso al ‘ stop and go ’, a la sustitución de un marco existente por su opuesto, en un eterno movimiento del péndulo, sin acabar por centrar una base común a partir de la que producir progresos de tipo incremental. Esta ha sido la situación hasta el momento, lo que ha conducido a cada vez mayores complicaciones, no solo a la hora de lograr acuerdos sino también desde el punto de vista técnico. Por ejemplo a la hora de introducir cada vez más matices y procedimientos (evaluaciones, informes de salud y de género, mecanismos de coordinación, nuevas formas de monitorio y gestión…) que acaban por afectar la racionalidad y eficacia en los procesos de decisión y en los de implementación de los instrumentos de acción territorial y urbanística. Estos parecen no poder escapar de tener que enfrentarse, como prueba de fuego ineludible inicial, a todo un arsenal de alegaciones y recursos ante los tribunales correspondientes. El nuevo marco internacional de los ODS, los acuerdos y Directivas sobre el Cambio Climático, las nuevas agendas urbanas (Habitat III, europea, española) y el recuperado objetivo del desarrollo sostenible, tras el estallido de la burbuja inmobiliaria, representan un nuevo escenario de oportunidades que poder aprovechar en este sentido.

El segundo capítulo nos traslada del marco jurídico al natural, al espacio o medio físico, donde aquel aplica. Y lo hace centrando su atención en los espacios naturales y en sus figuras de protección de acuerdo con las distintas legislaciones aplicables (Directivas de la UE, legislación del Gobierno de España y de la Generalitat Valenciana); pero también, de forma menos regulada y más innovadora, en las nuevas formas de gestión de estos espacios: los acuerdos de Custodia del Territorio. La política de medio ambiente y de protección de la biodiversidad ha sido la última barrera a la hora de preservar el suelo no urbanizable (protegido primero por ley, más tarde mediante acuerdos voluntarios) donde aplica la Ordenación del Territorio (OT), en la que la medioambiental llegaba a convertirse en el momento de desarrollar los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), de acuerdo con sus contenidos verdaderos Planes Especiales de OT aplicados a espacios protegidos (de hecho en Cataluña siguen conservando esta denominación de Planes Especiales). Es en estos momentos que se plantea la opción de encontrar nuevas oportunidades de relación y coordinación entre las políticas de conservación, la territorial y la urbanística. Fundamentalmente a partir de las figuras de espacios de transición y áreas de influencia socioeconómica, que permiten introducir un enfoque ecosistémico de carácter más territorial-integral, menos proteccionista y más abierto a una gestión prudente y creativa, con la participación de los propietarios del suelo, públicos y privados. La disyuntiva entre la norma, lo protegido por ley, y lo pactado mediante acuerdos (entre lo normativo o lo más estratégico) pueden, también en materia de medio ambiente, ir de la mano, en un proceso no solo tecnocrático o impositivo (de arriba abajo) sino también incremental, haciendo que el acuerdo y costumbre pueda devenir en ley. Estos planteamientos también se recogen en los capítulos cuatro y cinco destinados al paisaje y al concepto de infraestructura verde, como se comenta un poco más adelante.

El tercero de los capítulos se ocupa de la relación de este medio físico con las actividades del sector primario, en espacios de carácter rural. Unos espacios que se enfrentan a importantes retos como los de su propio mantenimiento (aquejados de importantes problemas como el declive demográfico y el despoblamiento), pero también del reconocimiento de su propia naturaleza (cada vez más en relación, o muy influidos, por los intereses y formas de hacer urbanas) y, en consecuencia, de las posibles nuevas relaciones urbano-rurales que puedan llegar a establecer. Tanto para lo uno como para lo otro se han venido diseñando una serie de programas de actuación y de instrumentos de ordenación de estos espacios, que se recogen y analizan en sus páginas. Desde los que presentan una orientación más ‘urbanocéntrica’ (la propia Estrategia Territorial Valenciana, el Plan de Acción Territorial Forestal de la Comunitat Valenciana o alguna de las extintas ATE), a otros con un enfoque más territorializado y ajustado a sus propias características (como los ejes estratégicos y medidas de la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural; los Programas de Desarrollo Rural 2007-2013 y 2014-2020; la Agenda Valenciana Antidespoblamiento o el Plan Valenciano de Inclusión y Cohesión Social). Representan ejemplos que permiten concluir acerca de la necesidad de avanzar en el reforzamiento y consolidación de los enfoques territoriales, de carácter integral y no solo sectorial, para estos espacios rurales. Algo que bien podría hacerse desde sus respectivos futuros planes de OT (como por ejemplo los de las distintas áreas funcionales de la ETCV en las que se integraran), tomando en consideración y como punto de partida para su preparación los avances ya producidos en las iniciativas citadas, permitiéndoles jugar así un papel más protagonista en su diseño. Ya ha sucedido en otras Comunidades Autónomas (CCAA), como por ejemplo con el inicio de la redacción de las Directrices de Ordenación del Suelo Agrario de Canarias, cuya elaboración ha correspondido a la Consejería con competencias en la materia, con efectos vinculantes sobre el planeamiento urbanístico municipal, como instrumento regional de OT que es.

Como decíamos, los capítulos cuarto y quinto se enmarcan en lo que sería una evolución o ampliación, desde el punto de vista de la planificación territorial, de la consideración de los espacios con valor (no únicamente ambiental sino ahora también cultural y paisajístico). Bien sea desde una perspectiva regulativa (mediante figuras de protección) o no, evolucionando en este segundo caso al concepto de Infraestructura Verde (IV). En el contexto valenciano esta se caracteriza por una interpretación muy específica y distintiva (con mayor potencial) respecto de la que se emplea a nivel español y de la UE. En ambos capítulos se plantea la conveniencia de mantener ambos conceptos, de paisaje y de IV, y sus técnicas asociadas, como enfoques e instrumentos útiles y con bondades no desdeñables para la ordenación territorial y urbanística. A pesar del uso banal que haya podido hacerse de ellos en algunos casos. Ello acabó por alimentar dudas y recelos que los relegaron a una posición marginal, especialmente en lo referente al paisaje (a pesar de su prolijo desarrollo previo), en la reciente LOTUP de 2014 y sus modificaciones posteriores (vid. capítulo 4). Una situación distinta es la que vive el concepto e idea de IV, hacia el que ha evolucionado el paisaje. Como se decía, con una interpretación más generosa que incorpora elementos físicos y humanos, de paisajes en espacios abiertos, transformados y no, los espacios públicos y comunitarios, también en la ciudad consolidada. Por tanto, incorporando una perspectiva multiescalar, lo que le permite convertirse en elemento de referencia para los instrumentos de ordenación territorial (que la emplean como matriz territorial que mantener y respetar en sus propuestas) pero también los urbanísticos. En el segundo caso no solo en la planificación estructurante sino también en la pormenorizada. En lo funcional provee de servicios ecológicos que mejoran la calidad de vida en el nuevo derecho a la ciudad que reclaman las nuevas agendas urbanas; en lo morfológico corredores que esponjan la ciudad compacta con un sentido más policéntrico e interconectado entre las distintas partes o sectores de la ciudad. En el capítulo quinto puede encontrarse una interesante aproximación a sus fundamentos epistemológicos, en su primer bloque, como también, en el segundo, ejemplos de aplicación práctica a lo largo del territorio valenciano a partir de distintos tipos de instrumentos, con objetivos y escalas de aplicación también diversos.