Franz-Joseph Peine - Klausurenkurs im Verwaltungsrecht

[1]

Hierzu Will , ÖffBauR, 2019, Rn. 192 ff.

[2]

Hierzu T.I. Schmidt , Kommunalrecht, 2. Aufl. 2014, Rn. 304.

[3]

So am Beispiel Berlins Siegel , in: ders./Waldhoff, ÖR in Berlin, 3. Aufl. 2020, § 4 Rn. 92. Dort fungiert allerdings § 32 AGBauGB als „Ersatz“ für das fehlende „echte“ Kommunalrecht.

2. Teil Repetitorium im Verwaltungsprozessrecht› 3. Kapitel Rechtsbehelfe in der Hauptsache› G. Organklagen, insbes. Kommunalverfassungsstreitigkeiten

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Teil 1: Sachentscheidungsvoraussetzungen einer verwaltungsrechtlichen Organklage

Teil 2: Begründetheit einer verwaltungsrechtlichen Organklage

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Organstreitigkeiten sind bereits aus dem Staatsorganisationsrecht bekannt[1]. Sie sind allerdings auch im Verwaltungsrecht anzutreffen. Dies gilt insbesondere für den Kommunalverfassungsstreit. In ihm streiten zwei oder mehr kommunale Organe über die Reichweite ihrer wechselseitigen Rechte und Pflichten. In denjenigen Bundesländern, die über keine Kommunen verfügen – dies ist in Berlin und Hamburg der Fall – tritt an die Stelle des Kommunalverfasssungsstreits der Bezirksverfassungsstreit[2]. Nach früherem, allerdings lange überholtem Verständnis konnten innerhalb einer juristischen Person des öffentlichen Rechts – und damit auch innerhalb von Gemeinden – keine Rechtsstreitigkeiten ausgetragen werden, da sie „impermeabel“ seien[3]. Inzwischen ist jedoch anerkannt, dass auch bei im Verwaltungsrecht angesiedelten Streitigkeiten zwischen Organen (Inter-Organ-Streit) und auch innerhalb eines Organs (Intra-Organ-Streit) rechtliche Streitigkeiten möglich sind[4]. Daher sollte in der Prüfungsarbeit allenfalls kurz auf diese Frage eingegangen werden. Allerdings sollte in einem Kommunal- bzw. Bezirksverfassungsstreit erläutert werden, dass es sich um eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeithandelt. Denn der Begriff des Kommunal- bzw. Bezirksverfassungsstreits bezieht sich nicht auf die Verfassung auf Bundes- oder Landesebene, sondern auf die innere Verfassung einer Kommune bzw. eines Bezirks und damit auf Verwaltungsrecht[5].

[1]

Degenhart , Staatsrecht I, 36. Aufl. 2020, Rn. 840 ff.

[2]

Am Beispiel Berlins Musil/Kirchner , Recht der Berliner Verwaltung, 4. Aufl. 2017, Rn. 399 ff.

[3]

Hierzu Burgi , Kommunalrecht, 6. Auf. 2019, § 14 Rn. 5.

[4]

Hierzu Hufen , VwProzR, 11. Aufl. 2019, § 21 Rn. 1.

[5]

Ziekow , in: Sodan/Ziekow, GK ÖR, 9. Aufl. 2020, § 103 Rn. 3.

168

Wegen der Besonderheiten im Vergleich zur klassischen Klagekonstellation „Bürger-Staat“ wurde lange Zeit angenommen, dass es sich bei einer Kommunal- bzw. Bezirksverfassungsstreitigkeit um eine Klageart sui generis handele[1]. Inzwischen ist jedoch anerkannt, dass sich auch Organklagen in das Gefüge der Verfahrensarten der VwGOeinordnen lassen und lediglich einer „Nachjustierung“ bei einzelnen Sachentscheidungsvoraussetzungen bedürfen[2]. Da allerdings sowohl die Anfechtungsklage als auch die Verpflichtungsklage einen Verwaltungsakt und damit eine Außenwirkung voraussetzen, scheiden diese beiden Klagearten bei Streitigkeiten innerhalb einer juristischen Person aus. Eine – allerdings nur scheinbare – Ausnahme von diesem Grundsatz ist dann anzuerkennen, wenn nicht organschaftliche Rechte in Streit stehen, sondern der Grundstatus eines Organs[3]. Das Gleiche gilt, wenn die mitgliedschaftlichen Rechte durch Grundrechte gleichsam überlagert werden, insbesondere durch die Meinungsfreiheit[4]. Dann handelt es sich aber um „normale“ Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen, die teilweise aber auch als „unechte Organklagen“ bezeichnet werden[5].

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Daher verbleiben als mögliche Klagearten die allgemeine Feststellungsklagenach § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO sowie die allgemeine Leistungsklage. Die Abgrenzung richtet sich grundsätzlich danach, ob ein Leistungsziel definiert werden kann – etwa die Aufnahme eines bestimmten Punktes auf die Tagesordnung einer Gemeinderatssitzung – oder nicht. Im ersten Fall wäre die allgemeine Leistungsklage statthaft. Im zweiten Fall verbliebe alleine die allgemeine Feststellungsklage. Dies wäre etwa dann der Falle, wenn lediglich über einen in der Vergangenheit liegenden Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds wegen Befangenheit gestritten wird. Allerdings wird insbesondere in Kommunalverfassungsstreitigkeiten noch häufiger als sonst an der sog. „Ehrenmanntheorie“festgehalten (s.o. Rn. 120). Nach dieser ungeschriebenen Ausnahme vom Subsidiaritätsprinzip des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO kann eine Feststellungsklage trotz möglicher Leistungsklage erhoben werden; denn es ist davon auszugehen, dass sich das Organ einer juristischen Person auch den schlichten Feststellungen der Verwaltungsgerichte beugt.

[1]

OVG Münster, OVGE 27, 258, 260.

[2]

Ziekow , in: Sodan/Ziekow, GK ÖR, 9. Aufl. 2020, § 103 Rn. 4.

[3]

Hufen , VwProzR, 11. Aufl. 2019, § 21 Rn. 10.

[4]

Hierzu Hufen , VwProzR, 11. Aufl. 2019, § 21 Rn. 20.

[5]

Zum Ganzen auch Ogorek , JuS 2009, 511 ff.

170

Die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen richten sich nach der einschlägigen Verfahrensart. Wird eine allgemeine Leistungsklageerhoben, so muss nach allgemeinen Grundsätzen analog § 42 Abs. 2 VwGO die Klagebefugnis vorliegen (s.o. Rn. 147). Eine Besonderheit liegt jedoch darin, dass nicht klassische subjektive Rechte betroffen sind, sondern organschaftliche[1]. Ein solches Recht kann etwa das Mitwirkungsrecht eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds sein[2].

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Wird eine allgemeine Feststellungsklageerhoben, so muss bereits nach allgemeinen Grundsätzen ein berechtigtes Interesse nach § 43 Abs. 1 VwGO vorliegen (s.o. Rn. 121 f.). Über dieses auch hier einschlägige Erfordernis wird zudem bei Organklagen oftmals die Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO verlangt[3]. Während dies nach der Rechtsprechung allgemein bei der Feststellungsklage gilt (s.o. Rn. 123)[4], wird dies bei Organklagen teilweise auch von denjenigen verlangt, die einer analogen Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO auf die Feststellungsklage im Allgemeinen skeptisch gegenüberstehen[5]. Hier wie dort fehlt es jedoch an einer planwidrigen Lücke[6]. Denn mit dem berechtigten Interesse nach § 43 Abs. 1 VwGO erfolgt bereits eine spezifische Kanalisierung auf den Kläger. Diese mag zwar hinter den Anforderungen des § 43 Abs. 1 VwGO zurückbleiben, da auch andere als rechtliche Interessen ausreichen. Dies ist aber letztlich gerechtfertigt, da die Klage im Erfolgsfalle lediglich eine Feststellung bewirkt, nicht jedoch zu einer Leistung verurteilt oder gar die Rechtslage gestaltet wird. In Klausursituationen muss dieser Meinungsstreit aber regelmäßig nicht vertieft erörtert werden. Denn die Anforderungen des § 42 Abs. 2 VwGO werden zumeist (auch) erfüllt sein.