Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Das Wiederaufgreifen des Verfahrens vollzieht sich in zwei Stufen[137]: Auf der ersten Stufe entscheidet die Behörde, ob sie erneut in das Verfahren eintritt. Hier prüft sie bei einem Antrag nach § 51 dessen Zulässigkeit und Begründetheit. Bei einem Wiederaufgreifen i.w.S. muss sie ihr (Verfahrens-)Ermessen pflichtgemäß ausüben. Lehnt sie danach ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ab und beruft sie sich auf die bestandskräftige Sachentscheidung, handelt es sich um eine wiederholende Verfügung[138]. Nachdem dies zuvor umstritten war, kann inzwischen als gesichert gelten, dass eine solche wiederholende Verfügung die Rechtsnatur eines VAaufweist. Die Regelungswirkung bezieht sich hier aber nicht auf den Inhalt der Entscheidung, sondern lediglich auf das Verfahren[139].

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Wird das Verfahren wieder aufgegriffen, etwa weil neue Beweismittel vorliegen, so trifft sie eine neue Sachentscheidung in Form eines Zweitbescheids[140]. Dieser Zweitbescheid kann positiv oder negativ ausfallen: Beim positiven Zweitbescheid wird die ursprüngliche Sachentscheidung abgeändert oder aufgehoben. Beim negativen Zweitbescheid wird demgegenüber die erneute Ablehnung mit einer geänderten Begründung versehen. Auch beim Zweitbescheid handelt es sich um einen VA: Der positive Zweitbescheid wirkt begünstigend, der negative Zweitbescheid belastendund kann daher mittels einer Anfechtungsklage angefochten werden[141].

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Beim Wiederaufgreifen i.e.S. nach § 51 ist zwischen der Zulässigkeit und der Begründetheit des Antrags zu unterscheiden[142]. Erforderlich ist zunächst ein Antrag bei der zuständigen Behörde(§ 51 Abs. 1 und 4). Darüber hinaus muss der VA gemäß § 51 Abs. 1 unanfechtbarsein. Besteht noch die Möglichkeit einer Anfechtung, so ist diese vorrangig. Die damit erforderliche Bestandskraft kann zum einen auf einem Ablauf der Rechtsbehelfsfristen beruhen (s.o. Rn 279), zum anderen aber auch auf einer verwaltungsgerichtlich bestätigten Verwaltungsentscheidung[143]. Wegen dieser auch rechtskraftdurchbrechenden Wirkung handelt es sich beim Wiederaufgreifen um einen außerordentlichen Rechtsbehelf[144].

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Darüber hinaus muss der Antragsteller gemäß § 51 Abs. 2 darlegen, dass er ohne grobes Verschulden nicht in der Lage war, den Wiederaufgreifensgrund in einem früheren Stadium, insbes. durch einen Rechtsbehelf, geltend zu machen. Grobes Verschuldenliegt nach allgemeinen Grundsätzen dann vor, wenn die gebotene Sorgfalt in erhöhtem Maße außer Acht gelassen wird[145]. Schließlich muss der Antrag nach § 51 Abs. 3 S. 1 innerhalb von drei Monaten gestellt werden. Die Antragsfristbeginnt nach S. 1 mit dem Tag der Kenntniserlangungvom Wiederaufgreifensgrund. Ausreichend, aber erforderlich ist die sichere Kenntnis der Tatsachen, welche den Wiederaufgreifensgrunderfüllen; eine zutreffende rechtliche Einordnung als Wiederaufgreifensgrund ist für den Fristbeginn nicht erforderlich[146].

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Der Antrag ist begründet, wenn einer der in § 51 Abs. 1 genannten Wiederaufgreifensgründetatsächlich vorliegt. Zudem muss der Wiederaufgreifensgrund für die Entscheidung maßgeblichsein. Nicht ausreichend ist es daher, wenn die betreffende Entscheidung auch auf eine andere tragfähige Grundlage gestützt werden könnte[147]. Aber auch eine nachträgliche Änderung der Rechtslage ist nicht relevant, wenn der Gesetzgeber bewusst Altfälle unberührt lassen wollte[148]. Wegen der Fristbindung nach § 51 Abs. 3 ist es den Behörden und nachfolgend den Verwaltungsgerichten verwehrt, andere als die vorgetragenen Gründe heranziehen[149]. In solchen Fällen kommt aber ein Wiederaufgreifen i.w.S. in Betracht, das nicht der Fristbindung nach § 51 Abs. 3 unterliegt (s.u. Rn 673 ff)[150].

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Für diese Tatbestandsmerkmale ist auf die Ausführungen zu § 49 Abs. 2 Nr 3 und 4 hinzuweisen (s.o. Rn 639 ff). Ergänzend ist festzustellen: Das Tatbestandsmerkmal Änderung der Sachlageerfasst alle tatsächlichen Vorgänge, die eine Änderung des entscheidungserheblichen Sachverhalts zur Folge haben; dazu zählen auch neue naturwissenschaftliche Erkenntnisse[151]. Die Änderung der Sachlagemuss nach Erlass des VA eingetretensein. Es reicht nicht aus, dass die Änderung zum Zeitpunkt des Erlasses des VA bereits vorlag, aber erst nachträglich bekannt wurde[152]. Unbedeutend ist, ob die Änderungen vor oder nach dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des VA erfolgen. Die Sachlage muss sich zugunstendes Betroffenen ändern; eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung muss möglich sein. Die Änderung der Rechtslageerfasst zusätzlich zur „geänderten Rechtsvorschrift“ iSd § 49 Abs. 2 Nr 4 Änderungen ungeschriebener Rechtsquellen, insbes. Gewohnheitsrecht. Eine Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist jedoch auch hier grundsätzlich keine Änderung der Rechtslage[153]. In der Regel begründet auch die Klärung einer europarechtlichen Frage durch den EuGH keinen zwingenden Grund für das Wiederaufgreifen[154].

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Beweismittel iSd § 51 Abs. 1 Nr 2 sind alle nach § 26 zulässigen Beweismittel. Beweismittel sind „neu“, wenn sie zurzeit der Erstentscheidung nicht existent waren oder aber von der Behörde nicht verwertet worden sind[155]; sie müssen ferner zu einer günstigeren Entscheidung führen[156]. Neue Sachverständigengutachten unterfallen Nr 2, wenn sie selbst neue Beweismittel verwerten. Eine Fehlbewertung berücksichtigter Beweismittel ist kein Fall der Nr 2. Hat der Betroffene ein zum Zeitpunkt des Erlasses des Erstbescheids bereits vorhandenes Beweismittel auf Grund leicht fahrlässigen Verhaltens nicht vorgelegt, so steht dieser Umstand einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 Nr 2 nicht entgegen.

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Schließlich begründen auch die in § 580 ZPOgenannten Restitutionsgründe einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens. Sie haben jedoch im Vergleich zu den anderen Wiederaufgreifensgründen lediglich geringe praktische Bedeutung erlangt. Daher wird auf ihre Darstellung verzichtet[157].

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Ist der Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens begründet und erweist sich das sachliche Begehren des Antragstellers als berechtigt, ergeht ein positiver Zweitbescheid auf der Basis des maßgeblichen Rechts[158]. Teilweise wird zwar angenommen, dass sich die Zweitentscheidung stets nach §§ 48, 49 VwVfG richte[159]; hiergegen spricht jedoch der Zweck des Wiederaufgreifens, welches das Verfahren in den vorherigen Status zurückversetzen soll. Der Zweitbescheid ist negativ, wenn sich das Ergebnis im Verhältnis zum ersten VA nicht ändert. Denkbar ist dieses insbes. bei Ermessensentscheidungen. Dieses Ergebnis ist ein neues; Widerspruch und Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage sind hiergegen möglich.

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Der Zweitbescheid darf nicht zu einer Verböserunggegenüber dem Erstbescheid führen[160]. § 51 räumt dem Antragsteller deshalb einen Anspruch ein, weil die Norm seinem Interesse dienen soll. Diese Zielsetzung würde unterlaufen, wenn eine Verböserung möglich wäre.