Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

84

Im Gegensatz dazu muss das sonstige Völkerrechtnach Art. 59 Abs. 2 GG durch ein Zustimmungsgesetz in nationales Recht umgewandelt werden[30]. So wird etwa das Umweltrecht durch die sog. Aarhus-Konventiongeprägt. Darin wird der betroffenen Öffentlichkeit der Zugang zu Umweltinformationen, die Beteiligung in umweltrelevanten Verwaltungsverfahren sowie der Zugang zu Gericht in diesen Angelegenheiten garantiert[31]. Die Aarhus-Konvention ist aber nicht nur von der Bundesrepublik Deutschland und anderen Vertragsstaaten umgesetzt worden, sondern auch von der Europäischen Union. Soweit die Inhalte der Konvention in sekundäres Unionsrecht eingeflossen sind, partizipieren sie an dessen Wesen.

85

Zwischen den aufgezeigten (geschriebenen) Rechtsquellen besteht eine Normenhierarchie[32]. Danach verdrängt höherrangiges Recht niederrangiges („lex superior derogat legi inferiori“). An der Spitze dieser Hierarchie steht das Unionsrecht. Denn es genießt gegenüber dem nationalen Recht einen Anwendungsvorrang. In Widerspruch zu Unionsrecht befindliches innerstaatliches Recht darf also nicht angewandt werden. Voraussetzung ist jedoch, dass der Europäischen Union eine entsprechende Kompetenz eingeräumt wurde und beim Erlass des Unionsrechts auch die sonstigen Schranken insbes. nach Art. 5 EUV beachtet worden sind (s.o. Rn 52). Zudem muss nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG die Identität der Verfassung gewahrt bleiben[33]. An der zweiten Rangstelle steht das Verfassungsrecht. Es genießt gegenüber dem sonstigen nationalen Recht nicht nur Anwendungsvorrang, sondern – zumindest im Grundsatz – Geltungsvorrang[34]. Formelle und materielle Gesetze, die nicht in Einklang mit der Verfassung stehen, sind also regelmäßig nichtig. Schließlich sind die – im Verwaltungsrecht allerdings nur begrenzt bedeutsamen – allgemeinen Regeln des Völkerrechtszwar gegenüber der Verfassung nachrangig; sie gehen jedoch gemäß Art. 25 S. 2 GG den (formellen und materiellen) Gesetzen vor[35].

86

Die nächste Stufe in der Normenhierarchie bilden die formellen Gesetze. Ihnen gleich stehen die gemäß Art. 59 Abs. 2 GG durch Zustimmungsgesetz umgesetzten sonstigen Bestimmungen des Völkerrechts. Formelle Gesetze sind zugleich gegenüber den materiellen Gesetzen vorrangig. Soweit nicht bereits die Rechtsetzungsbefugnis durch Gesetz eingeräumt ist und daher auch wieder entzogen werden kann, müssen Rechtsverordnungen und Satzungenin Einklang mit den formellen Gesetzen stehen. Ist dies nicht der Fall, so sind sie grundsätzlich nichtig. Allerdings hat der Gesetzgeber teilweise die Nichtigkeitsfolge abgemildert und manche Verstöße für unbeachtlich oder zumindest heilbar erklärt. Dies gilt etwa für den Bereich der Bauleitplanung gemäß §§ 214 f BauGB[36]. Zwischen Rechtsverordnungen und Satzungen besteht typischerweise kein echtes Rangverhältnis, da delegierte Rechtsetzung und autonome Rechtsetzung zueinander eine Alternativfunktion aufweisen[37]. Auf der untersten Stufe der geschriebenen Rechtsquellen stehen schließlich die Verwaltungsvorschriften. Denn sie entfalten zumindest grundsätzlich nur im Binnenbereich der Verwaltung Bindungswirkung und partizipieren daher auch nicht an der Gesetzesbindung der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG[38].

87

Die ungeschriebenen Rechtsquellendes Gewohnheitsrecht, des Richterrechts sowie der allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts dienen nach dem Gesagten grundsätzlich nur zur Schließung von Lücken der geschriebenen Rechtsquellen (s.o. Rn 76, 77und 79). Soweit überhaupt noch eine solche Lückenschließung erforderlich ist, partizipieren die ungeschriebenen Rechtsquellen an der Art und Stufe der geschriebenen Rechtsquellen, die sie ersetzen oder ergänzen[39]. Dies wird oftmals, wenn auch nicht notwendigerweise, die Stufe eines formellen Gesetzes sein.

88

In der Verwaltungspraxiswerden oftmals zunächst die auf der unteren Hierarchiestufe befindlichen Rechtsquellen herangezogen. Dies darf aber nicht als Missachtung der Normenhierarchie gedeutet werden. Vielmehr weisen die jeweils niedrigeren Rechtsquellen einen höheren inhaltlichen Konkretisierungsgrad auf. Und Verwaltungsvorschriften sollen das Verwaltungshandeln gerade dort steuern, wo (formelle und materielle) Gesetze keine bzw. keine abschließende Aussage treffen (s.o. Rn 73).

89

Aufgrund der föderalistischen Staatsstruktur kann es zu Kollisionen zwischen Bundesrecht und Landesrecht kommen. Die Kollisionsregel der Art. 31 GGsieht hier vor, dass Bundesrecht Landesrecht bricht. Der damit geregelte Vorrang gilt für jede Stufe des Bundesrechts. Eine echte Kollisiontritt aber nur dann ein, wenn sowohl Bundesrecht als auch Landesrecht jeweils gültig ist. So ist der Vorrang des Bundesrechts von vornherein auf solche Rechtsnormen beschränkt, die kompetenzkonform erlassen wurden und auch mit höherrangigem Recht in Einklang stehen[40]. Umgekehrt ist kompetenzwidrig erlassenes oder aus sonstigen Gründen ungültiges Landesrecht bereits aus diesen Gründen nichtig und muss daher nicht gebrochen werden[41].

90

Aber auch für die Fälle einer echten Kollision sieht das GG teilweise spezielle Auflösungsregelnvor. Für die klassischen Materien des Verwaltungsrechts bedeutsam ist die Abweichungskompetenz der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG, welche mit der Föderalismusreform I im Jahre 2006 in das GG eingeführt worden ist. Sie gestattet es den Ländern ausdrücklich, in den dort aufgeführten Materien von den vorhandenen Bundesnormen abweichende Bestimmungen zu treffen[42].

91

Im Übrigen – also jenseits der Normenhierarchie sowie der besonderen Kollisionsregelung des Art. 31 GG – ist auf die allgemeinen Kollisionsregelungen zurückzugreifen. Danach verdrängt späteres Recht früheres Recht („lex posterior derogat legi priori“), und spezielleres Recht verdrängt allgemeines Recht („lex specialis derogat legi generali“). Die praktische Bedeutung dieser beiden Kollisionsregeln liegt in Widersprüchen zwischen Rechtsquellen derselben Stufe. Die lex-posterior-Regel wird aber nur sehr selten benötigt. Denn ein sorgfältiger Gesetzgeber oder sonstiger Rechtsetzer sollte bei Erlass einer neuen Regelung zugleich die alte aufheben. In der Praxis wird dies oftmals kombiniert in Übergangsvorschriften.

92

Demgegenüber ist die lex-specialis-Regelgerade im Verwaltungsrecht von ausgesprochen großer Bedeutung. So ist der Ablauf eines nicht-förmlichen Verwaltungsverfahrens grundsätzlich in §§ 9 ff geregelt (dazu ausf. § 6). In spezialgesetzlichen Regelungen können diese allgemeinen Regeln aber ergänzt, modifiziert oder gar ersetzt werden. Solche besonderen Verfahrensregelungen finden sich etwa in den Landesbauordnungen zum Baugenehmigungsverfahren[43]. Im Einzelfall muss daher stets die genaue Reichweite des Vorrangs spezieller Bestimmungen ermittelt werden. Der Vorrang spezieller Regelungen ist seiner Funktion nach lediglich ein Anwendungsvorrang: Denn jenseits der Spezialität kann (und muss!) die allgemeinere Norm ihre Gültigkeit behalten.

93

Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG bindet die Verwaltung an Gesetz und Recht. Kommt eine Normenkollision in Betracht, so stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Verwaltung überprüfen darf, ob eine Norm mit höherrangigem Recht vereinbar ist und ob sie in einem solchen Falle die Norm auch verwerfen darf. Relevant werden kann dies zunächst bei einem möglichen Verstoß eines formellen Gesetzes gegen Verfassungsrecht. Hier bereits eine Prüfkompetenzzu verneinen, widerspräche Sinn und Zweck des Art. 20 Abs. 3 GG; denn anderenfalls müsste die Verwaltung sehenden Auges verfassungswidrige Normen anwenden. Allerdings sollte aus pragmatischen Gründen eine solche Prüfung nur dann initiiert werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Verfassungsverstoß vorliegen.