Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Verwaltungsvorschriften werden manchmal als solche bezeichnet; teilweise heißen sie auch Erlass, Verfügung, Dienstanweisung, Richtlinie, Anordnung, Anleitung. Auch Verwaltungsvorschriften gehören nicht nur zu den Rechtsquellen, sondern zugleich zu den Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung(dazu ausf. § 22).

Beispiele:

Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO)[16]; Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz – Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA-Luft)[17].

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Darüber hinaus gehört auch das Gewohnheitsrecht zu den (ungeschriebenen) Rechtsquellen des Verwaltungsrechts. Voraussetzungenfür die Anerkennung von Gewohnheitsrecht sind:

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Das Entstehen von Gewohnheitsrecht setzt fehlendes geschriebenes Recht voraus. Da das Verwaltungsrecht zunehmend kodifiziertwird, reduziert sich entsprechend die Bedeutung des Gewohnheitsrechts. Es ist indes für das Verwaltungsrecht nicht bedeutungslos: Insbes. das Staatshaftungsrecht besteht zu einem großen Teil aus ungeschriebenen, dem Gewohnheitsrecht zuzurechnenden Regeln; ferner wird das behördliche Hausrecht dem Gewohnheitsrecht zugeordnet. Sich auf Gewohnheitsrecht berufende Entscheidungen sind freilich selten[18].

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Da jede Rechtsordnung lückenhaft ist und weil ferner die Richter jeden Rechtsstreit entscheiden müssen (Verbot der Rechtsverweigerung), sind sie insoweit gezwungen, die Rechtsgrundlage für die Streitentscheidung selbst zu erzeugen, wenn es dem geschriebenen Recht an einer Lösungsgrundlage mangelt. Dadurch entsteht Richterrecht. Keine Rechtsordnung kann auf es verzichten. Seine Existenz und seine Legitimität sind deshalb akzeptiert. Problematisch sind Maß und Grenzen[19].

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Unter dem Begriff „allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts“ werden diejenigen Aussagen zusammengefasst, die prinzipiell für alle Gebiete des Verwaltungsrechts gelten und deren Anwendung nicht auf Sondermaterien beschränkt ist. Diesen allgemeinen Grundsätzen werden folgende Regeln zugeordnet: die Grundsätze über Bestand, Widerruf und Rücknahme von VAen; die Grundsätze über die Nichtigkeit von VAen; die Grundsätze über die Verwirkung im öffentlichen Recht; die Grundsätze über die Selbstbindung der Verwaltung; die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit; die Grundsätze über das Verwaltungsverfahren (rechtliches Gehör, Verbot der Entscheidung in eigener Sache, Interessenkollision, Befangenheit); die Grundsätze über die öffentlich-rechtliche Entschädigung; die Grundsätze über den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch und den Folgenbeseitigungsanspruch; der Grundsatz des Vertrauensschutzes. Diese Grundsätze werden nach ständiger Rechtsprechung wie geschriebene Normen angewendet[20].

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Heute ist jedoch der Rückgriff auf diese allgemeinen Grundsätze grundsätzlich nicht mehr notwendig, da sie in Gesetzen normiertsind. Insbes. im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) sind viele allgemeine Grundsätze aufgenommen worden (zum VwVfG ausf. Rn 98ff). Soweit es an einer gesetzlichen Normierung fehlt, gelten die allgemeinen Grundsätze entweder als Gewohnheitsrecht oder als Richterrecht. Diese Grundsätze stellen sich zum großen Teil als Konkretisierungen fundamentaler Verfassungsprinzipien dar (Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht).

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Das Recht der Europäischen Union, das sog. Europarecht i.e.S.(s.o. Rn 50), bildet eine zunehmend bedeutsame Rechtsquelle des Verwaltungsrechts. Viele Bereiche des Besonderen Verwaltungsrechts werden bereits heute von den unionsrechtlichen Vorgaben geprägt. Besonders weit vorangeschritten ist diese Entwicklung etwa im Umweltrecht[21]. In den zum klassischen Pflichtstoff des Verwaltungsrechts gehörenden Materien ist die Europäisierung zwar weniger stark ausgeprägt. Gleichwohl ist auch hier eine zunehmende Beeinflussung durch das Unionsrecht zu beobachten. Dies gilt etwa für das Polizei- und Ordnungsrecht[22] oder das öffentliche Baurecht[23]. Aber auch in einigen Bereichen des Allgemeinen Verwaltungsrechts ist eine zunehmende Europäisierungzu beobachten: So sind die Vorschriften zur Unbeachtlichkeit von Verfahrensverstößen im Lichte des Unionsrechts eng auszulegen (dazu ausf. Rn 582). Auch bei der Aufhebung von Verwaltungsakten ist das bereits angesprochene Effektivitätsprinzip (s.o. Rn 53) zu beachten (dazu ausf. Rn 649ff).

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Als Rechtsquellen kommen alle Ebenen des Unionsrechts in Betracht, also insbesondere Primärrechtund das Sekundärrecht (zu den Begriffen s.o. Rn 51). Für das Verwaltungsrecht von besonderer Bedeutung sind zunächst die in Art. 28 ff. AEUV geregelten Grundfreiheiten[24]. Sie dienen nach Art. 26 Abs. 2 AEUV der Verwirklichung des Binnenmarktes und entfalten daher ihre besondere Bedeutung im öffentlichen Wirtschaftsrecht[25]. Von den in Art. 288 AEUV aufgelisteten Handlungsformen des Sekundärrechtssind für die Rechtsquellenlehre Verordnungen und Richtlinien von Relevanz. Verordnungensind nach Art. 288 Uabs. 2 S. 2 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat der Europäischen Union.

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Richtliniender Europäischen Union sind hingegen grundsätzlich umsetzungsbedürftig, da sie nach Art. 288 Abs. 3 AEUV lediglich das Ziel verbindlich vorgeben, jedoch die Wahl der Form und der Mittel den Mitgliedstaaten überlassen. Werden sie nicht ordnungsgemäß oder rechtzeitig umgesetzt, so kann ein sog. Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV gegen den Mitgliedstaat eingeleitet werden. Vor dem Hintergrund des Effektivitätsprinzips (s.o. Rn 53) hat der Europäische Gerichtshof allerdings einen alternativen Sanktionsmechanismus entwickelt: Danach wirken Richtlinien im Verhältnis zum Bürger dann (ausnahmsweise) unmittelbar, wenn – erstens – die Frist zur Umsetzung der Richtlinie ohne ordnungsgemäße Umsetzung verstrichen ist, wenn – zweitens – es sich um eine unbedingte Bestimmung handelt, die den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum belässt und wenn – drittens, dies vor allem – die betreffende Bestimmung der Richtlinie hinreichend bestimmt ist[26]. Die Figur der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien ist jedoch begrenzt auf das vertikale Verhältnis zwischen Staat und Bürger und erfasst auch insoweit nur den Bürger begünstigende Regelungen[27].

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Schließlich bildet auch das Völkerrecht eine für das Verwaltungsrecht relevante Rechtsquelle, die in ihrer Bedeutung jedoch hinter derjenigen des Unionsrechts zurückbleibt. Hier ist zu unterscheiden zwischen den allgemeinen Regeln des Völkerrechtsnach Art. 25 GG und dem sonstigen Völkerrecht. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind nach Art. 25 S. 1 GG Bestandteil des Bundesrechts. Sie gehen nach Art. 25 S. 2 GG den Gesetzen vor und erzeugen unmittelbare Rechte und Pflichten[28]. Zu diesen allgemeinen Grundsätzen gehört etwa die territoriale Souveränität eines Staates: Die Hoheitsgewalt ist damit grundsätzlich auf das Staatsgebiet begrenzt[29]. Auch hierin kommt der zentrale Unterschied des Völkerrechts zum Unionsrecht zum Ausdruck.