Samuel Abad-Yupanqui - Manual de derecho procesal constitucional

Sin embargo, el Tribunal fue más allá del caso concreto: estableció pautas para garantizar el acceso a la educación de personas de extrema pobreza del ámbito rural. Declaró un “estado de cosas inconstitucional”. Ordenó al Ministerio de Educación “el diseño, propuesta y ejecución de un plan de acción que en un plazo máximo de cuatro años (…), pueda asegurar la disponibilidad y accesibilidad a la educación de niños, adolescentes y mayores de edad de extrema pobreza del ámbito rural, empezando por los departamentos de Cajamarca, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica”. Dispuso que “el Poder Ejecutivo, en coordinación con el Legislativo, realice las gestiones pertinentes que tiendan al aseguramiento de dicho plan de acción”. Y que “el Ministerio de Educación informe al Tribunal Constitucional, cada 6 meses, el avance de lo dispuesto en la presente sentencia”.

Otra sentencia, en la cual el Tribunal dictó diversas órdenes para tratar de revertir la situación de afectación de derechos fundamentales, ante la “ausencia de una efectiva vigencia del derecho a que el Estado se comunique oficialmente también en lenguas originarias, en las zonas del país donde ellas son predominantes”, fue el caso de la señora “María Antonia Díaz Cáceres” (STC Exp. N° 0889-2017-PA/TC). Se trataba de una persona quechuahablante que debido a tal condición veía limitado el ejercicio de sus derechos.

El Tribunal peruano bajo la expresión “estado de cosas inconstitucional” ha comprendido a los procesos colectivos (caso “Julia Arellano Serquén”) y se ha acercado a los procesos estructurales (caso “Marleni Cieza Fernández y otra”, caso “María Antonia Díaz Cáceres”). Reconociendo los aportes de estas sentencias, una de las mayores dificultades que presentan —como anota María Victoria Calle— son las limitadas capacidades de los jueces para garantizar su efectivo cumplimiento213. Por ello, la Corte colombiana:

(…) ha ideado dos mecanismos para vigilar el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas en las sentencias estructurales: las salas y los autos de seguimiento. Las salas de seguimiento están constituidas por agentes de la sociedad civil, expertos, interesados en la situación que fue objeto de la sentencia y algunos miembros del Gobierno. En estas salas de seguimiento se analizan los informes presentados por las autoridades concernidas para verificar los avances alcanzados en el cumplimiento de la sentencia y se discuten temas relacionados con ese cumplimiento. Los autos de seguimiento, por su parte, son decisiones que profiere la Corte, a partir de la información que recibe de las salas, con el fin de visibilizar alguna particularidad en el proceso de ejecución de la sentencia, o en los que hace observaciones al Ejecutivo por la implementación parcial o defectuosa de los elementos constitutivos de la sentencia214214.

Un caso relevante fue la sentencia colombiana dictada a favor de personas desplazadas por la violencia (T-025/04 de 22 de enero). En tal ocasión dictó diversas órdenes que implicaban: a) “Crear un plan de acción en el término de tres meses con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional”, b) “Fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal —es decir, estimar los recursos requeridos— para la realización del plan de acción, diseñar mecanismos para obtener los recursos y prever planes contingentes en caso de que estos no se obtuvieran de inmediato”, y c) “Entre tanto, satisfacer los derechos mínimos de la población desplazada, como ayuda humanitaria” 215.

En estos casos, el diseño procesal destinado a garantizar la ejecución de una sentencia debe contar con algunas particularidades. Previamente habría que determinar ¿a quién le corresponde verificar su cumplimiento?, es decir, ¿quién será el “juez de ejecución”? ¿el juez de primera instancia o el Tribunal Constitucional? Aquí habría que hacer una distinción. La ejecución de la sentencia en el caso concreto (dimensión subjetiva) le corresponde al juez de primera instancia, por ejemplo, para ordenar que se reponga a un trabajador arbitrariamente despedido. En cambio, tratándose del “estado de cosas inconstitucional” o de una “sentencia estructural” la labor debería corresponderle al Tribunal Constitucional (dimensión objetiva). En este último caso, para verificar su cumplimiento se requieren medidas especiales que carecen de regulación. Algunas sugerencias formulamos a continuación.

Los mandatos establecidos por la sentencia que declara un estado de cosas inconstitucional deberían ser lo más claros y precisos posibles, determinando los sujetos obligados a su cumplimiento, evitando fijar “plazos razonables” —deberían ser plazos concretos que puedan medirse— y excluyendo genéricas declaraciones de “buenas intenciones”. Andrés Gutiérrez distingue tres tipos de órdenes en función del “grado de ingerencia de los tribunales en el ejercicio de las competencias asignadas a otras autoridades”: declarativas, dialógicas y unidireccionales216.

El Tribunal debería implementar un registro o base de datos de todas aquellas sentencias en las cuales se establecen este tipo de mandatos que van más allá de las partes, así como una Oficina, a cargo del seguimiento que reporte al Tribunal periódicamente los supuestos de incumplimiento. Este registro y reporte periódico debe ser público y estar en la página web del Tribunal. La publicidad es esencial para que la ciudadanía verifique el nivel de cumplimiento de los mandatos por los sujetos obligados que, por lo general, son instituciones públicas.

Adicionalmente, sería indispensable que se elabore una “línea de base” e identifiquen “indicadores de cumplimiento” que constituyan el marco de referencia para evaluar los avances periódicos en la ejecución de la sentencia. Aquí debería incluirse la evaluación de la ejecución presupuestal cuando un mandato del Tribunal implique gastos del Estado, a fin de determinar en qué medida se viene cumpliendo y se respetan los plazos establecidos. Las medidas coercitivas deberían aplicarse cuando se verifique que luego de efectuados los requerimientos correspondientes, los sujetos obligados no han cumplido con los mandatos de una sentencia. La inclusión en la memoria anual del Tribunal del nivel de cumplimiento de estas sentencias nos parece clave, pues no resulta suficiente la imposición de medidas coercitivas. En estos casos, es crucial el escrutinio público. Todo ello con la finalidad que el problema estructural violatorio de derechos fundamentales detectado por el Tribunal sea enfrentado en forma integral y resuelto de la manera más adecuada, lo cual implica un trabajo conjunto y responsable de diversas instituciones.

En el Perú, un paso importante ha sido la creación de la Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional, mediante Resolución Administrativa N° 054-2018-P/TC, instalada el 11 de junio del 2018.

4.3. Cosa juzgada “constitucional”

La cosa juzgada “supone, fundamentalmente, la inimpugnabilidad de la sentencia”217. Suele distinguirse en formal y material: “la cosa juzgada formal se refiere al interior del proceso (de un proceso determinado) y la cosa juzgada material se refiere a las relaciones de ese proceso ya resuelto; de vincular a otro proceso en curso; efecto exterior al primer proceso”218.

La sentencia recaída en un proceso constitucional que ingresa al fondo de la cuestión (fundada o infundada) produce efectos de cosa juzgada material. Según el Tribunal, “la sentencia firme recaída en una acción de garantía, es una resolución final con autoridad de cosa juzgada, inmutable” (STC Exp. N° 104-2001-AA/TC). Por ello, el artículo 6 del Código Procesal Constitucional señala que “En los procesos constitucionales solo adquiere la autoridad de cosa juzgada la decisión final que se pronuncie sobre el fondo”. Y no solo comprende el “fallo, como tradicionalmente se ha estimado, sino (…) también los fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se determina la inconstitucionalidad” (STC Exp. N° 0005-2007-PI/TC, FJ 44, y STC Exp. N° 0001-2018-PI/TC, FJ 9).