Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

- El gasto en subsidios está fragmentado en una multiplicidad de programas, la mayoría de los cuales captura una proporción muy pequeña del presupuesto. Esto contrasta con las prácticas de los países desarrollados, en los que el gasto que tiene un propósito específico se concentra en una oferta reducida de programas bien evaluados y altamente efectivos.

- El gasto en subsidios que tienen el mismo propósito también está con frecuencia fragmentado en cabeza de más de una entidad responsable, lo cual da lugar a duplicidades y posiblemente a ineficiencia.

- Sólo unos pocos programas que involucran subsidios han sido evaluados de una manera rigurosa para establecer su impacto. Adicionalmente, algunas veces los resultados de las evaluaciones de estos programas no se han tenido en cuenta al momento de introducir modificaciones o decidir sobre su permanencia.

- La lógica de los subsidios a personas y hogares debe ser predominantemente redistributiva y con frecuencia ignora el efecto potencial de estas transferencias de recursos sobre otras decisiones que hacen las personas (de participación en el mercado laboral, educación, fecundidad, matrimonio, vivienda, etc.).

- Además, los subsidios a personas y hogares, a pesar de su intención redistributiva, con frecuencia se filtran hacia población no pobre. Por ejemplo, en 2014, 30% de los subsidios al consumo de servicios públicos domiciliarios, 22,4% de los subsidios a la vivienda y 48,3% del subsidio familiar a trabajadores que se entrega a través de las cajas de compensación familiar fueron a la clase media.

- La lógica del diseño actual de los subsidios a productores o empresas es mixta. En ocasiones responde correctamente a la identificación de una externalidad positiva. Sin embargo, en muchos otros casos responde a una lógica que no tiene que ver con fallas de mercado sino más bien a presiones de grupos políticos y económicos.

Actualmente cursa en el Congreso de la República el proyecto de ley 186 de 2016, que tiene por objeto “regular la política de gasto público en subsidios, y expedir normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación, con la finalidad de establecer las reglas básicas por las cuales debe regirse cualquier subsidio financiado en todo o en parte con recursos del presupuesto nacional”. Se trata de un proyecto de ley con un buen nivel de afinidad tanto con los principios de diseño como con los elementos básicos del diagnóstico que se discuten en este capítulo. El proyecto de ley tiene, sin embargo, características que pueden hacerlo inconveniente: (1) si bien la ley trata de ordenar la creación de subsidios e introducir mecanismos técnicos, se crean procesos engorrosos y más detallados de lo que corresponde a la ley, con los cuales además pueden generarse conflictos interinstitucionales dentro del gobierno y se puede interpretar que cumplir esos procesos legitima subsidios, incluso si ellos no son acordes con las prioridades de política del gobierno; (2) el artículo 12 es una modificación del mecanismo de focalización de los subsidios a los servicios públicos domiciliarios establecido por la ley 142 de 1994, lo cual puede ser justificable, pero dicha modificación que debe darse en el marco de una discusión más amplia de reforma a la mencionada ley; y (3) el artículo 15 crea un nuevo subsidio para el sector empresarial, lo cual desconoce los principios y procedimientos que establece el mismo proyecto de ley y, por esto, es a todas luces injustificable.

En síntesis, existe en Colombia una proliferación de subsidios que pesan más de dos puntos porcentuales del PIB y en el agregado difícilmente están teniendo un impacto positivo significativo sobre la distribución del ingreso, los incentivos para producir y la eficiencia en la asignación de recursos. Todo esto a juzgar por el origen politizado y sin una justificación económica adecuada de muchos subsidios, por su falta de focalización y filtración de recursos hacia la población no pobre, por la opacidad de la información y por la enorme fragmentación del gasto en diferentes entidades públicas y programas. Con base en este diagnóstico sobre el gasto en subsidios a las personas y empresas, diferentes a salud, educación y pensiones, que se tratan con detalle en otros capítulos del documento, la Comisión hace las siguientes recomendaciones:

Evaluación

- Establecer un proceso estandarizado que debe ser aprobado por el Conpes para diseñar, evaluar y entregar los recursos de subsidio, que asegure que (1) el subsidio tenga la justificación económica adecuada; (2) la intervención sea costo-efectiva; (3) el subsidio no tenga un efecto indeseado sobre el comportamiento de los individuos o empresas. Esto incluye establecer el mecanismo por el cual un beneficiario accede a un subsidio y deja de recibirlo. Este es el origen del proyecto de ley, pero no es claro que éste cumpla los propósitos de manera adecuada. Si este proyecto sigue su curso deben tenerse en cuenta las inquietudes mencionadas en la parte final de la sección de diagnóstico.

- Someter a revisión los programas que implican subsidios que se entregan actualmente, utilizando los principios recomendados y eliminar aquellos que no cumplen con las condiciones básicas de calidad desde el punto de vista de su diseño, comenzando por aquellos que concentran una mayor proporción de recursos. Se sugiere someter a esta revisión, de manera prioritaria, los subsidios que se entregan a través de las exenciones tributarias al impuesto corporativo de renta, los subsidios a las pensiones (que se abordan en detalle en el capítulo 7) y los subsidios a los productores agrícolas que se entregan a través de Finagro (el ICR, los créditos subsidiados, entre otros).

- Someter los programas que concentran la mayor parte del gasto a evaluaciones de impacto rigurosas, y basar los ajustes o modificaciones a estos programas en los resultados de esas evaluaciones. Esto requiere establecer un procedimiento para la discusión abierta y la validación de las evaluaciones de impacto que contrate el gobierno. Aquellos programas para los que se establezca de un modo técnicamente riguroso que no han cumplido con su objetivo deben ser excluidos del presupuesto del período siguiente o marchitados en las vigencias presupuestales siguientes (cuando se trate de programas frente a los que el Estado haya adquirido compromisos de carácter plurianual).

Consolidación y focalización

- Concentrar los recursos disponibles en unos pocos programas que resulten bien evaluados, ya sea para combatir la pobreza o para aumentar la productividad y competitividad de productores y empresas. La fragmentación en multiplicidad de programas afecta la efectividad del gasto no solo porque dificulta su seguimiento y evaluación sino también porque requiere mayor capacidad operativa y de gestión por parte de los agentes del Estado que la que usualmente se tiene.

- Integrar los programas que involucran subsidios con el mismo objetivo en cabeza de una sola entidad con el fin de evitar duplicidades y facilitar la trazabilidad del gasto y la evaluación de los programas.

- Revisar y unificar los mecanismos de focalización con un mecanismo único de manera que cumpla con al menos dos de los principios de diseño que sugieren las buenas prácticas internacionales: (1) identificación del nivel de pobreza de los hogares a través de la respuesta a encuestas de medios de vida por autoselección (es decir, no universales sino solo para aquellos que deseen ser calificados); y (2) elegibilidad para ser objeto de los subsidios que el Estado dirige a personas y hogares por un período finito de tiempo pero renovable. El nuevo mecanismo debe además establecer los puntajes para ubicar a los hogares en máximo cuatro categorías según su nivel de pobreza (miseria, pobreza extrema, pobreza, y vulnerabilidad a la pobreza), de modo que se estandarice el puntaje que hace elegibles a los beneficiarios potenciales.