Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

CAPÍTULO SEGUNDO

Las cláusulas de disciplina fiscal

La preocupación por la contención del gasto público y la limitación de la deuda pública ha sido una constante desde el origen de la organización estatal. Asimismo, y de manera correlativa, la ciencia económica, incluso desde el mercantilismo, ha estudiado la organización política como factor determinante de las relaciones económicas.

Adam Smith, en La riqueza de las naciones (1776), apuntaba la importancia de la prudencia en el gasto, y la necesidad de incentivar el comercio para aumentar el poder económico del Estado. Asimismo, David Ricardo, en Principios de economía política y tributación (1817), continuando los estudios de Smith, en su formulación de lo que hoy conocemos como la equivalencia ricardiana se ocupó de estudiar los efectos del gasto público sobre la demanda agregada; ya fuera que este gasto procediera del aumento de los impuestos o de deuda pública, su conclusión fue que la demanda agregada no se ve afectada por el aumento del gasto público, dado que los impuestos habría que aumentarlos en algún momento del futuro para atender la deuda pública y, por lo tanto, la restricción del futuro sería equivalente a la del presente.

Pero esta preocupación no es exclusiva de los economistas. Así por ejemplo, Kant, en su obra Sobre la paz perpetua (1795), hace una clara referencia a la deuda pública de los Estados. La máxima “no debe emitirse deuda pública en relación con los asuntos de política exterior” 1es contundente al identificar la deuda pública como una posible fuente de conflictos. Sin embargo, el autor es enfático en aclarar que la deuda per se no es un instrumento cuestionable, es más, lo justifica para fines que hoy identificamos como inversiones: “Esta fuente de financiación no es sospechosa para buscar, dentro o fuera del Estado, un fomento de la economía (mejora de los caminos, nuevas colonizaciones, creación de depósitos para los años malos, etc.)” 2. Y más allá de lo anterior, Kant sostiene que, dada la unión de Estados que propone en su texto, es necesario cuidar de que los Estados no caigan en la bancarrota, ya que se convertirían en una carga para los demás Estados que forman parte del modelo 3. De lo anterior es posible deducir, en palabras de nuestros días, que Kant advertía de la necesidad de contener la deuda pública, si bien justificaba su uso para gasto de inversión; y que, contrario sensu , estaba en contra de la deuda para cubrir gasto de funcionamiento y a favor de la necesidad de limitar la deuda de los Estados en aras de asegurar su capacidad de pago y, con ello, aminorar las posibilidades de conflicto.

Con todo, el estudio de las cláusulas de disciplina fiscal con una pretensión normativa se puede encontrar en los desarrollos teóricos de The Public Choice (Escuela de la Elección Pública).

1. LOS PROBLEMAS DEL GASTO PÚBLICO. PRESIÓN FISCAL E INCLINACIÓN AL DÉFICIT: HACIA UNA FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA DE LAS REGLAS FISCALES

Desde principios de la década de 1960, el desarrollo de las teorías de public choice ha transformado el estudio de las instituciones políticas. Estas teorías han revisado las formulaciones teóricas asumidas e interiorizadas durante buena parte de la historia de la ciencia política y se han mostrado especialmente críticas frente al entendimiento del Estado como un maximizador de beneficio social. Por otra parte, algunas de sus propuestas teóricas han sido dotadas de contenido normativo. Por lo tanto, el análisis de las principales tesis de esta escuela sobre la democracia, el derecho constitucional, y, en nuestro caso, la deuda y el déficit resulta inexcusable.

La escuela nació en 1948, de la mano de Dunkan Black. Este autor elaboró una aproximación teórica sobre la racionalidad de las decisiones colectivas y concluyó que la teoría del equilibrio del mercado era aplicable a fenómenos propios de la ciencia política 4. El trabajo de Black fue seguido por el de Arrow, quien cambió los teoremas seguidos por el primero. Sus avances se recogieron en 1951 en Social choice and individual values , obra cuya principal conclusión es que los “mercados políticos” son por naturaleza inestables. Los dos trabajos a los que hemos hecho referencia son teóricos 5y ambos, en cuanto a su método, utilizaron las herramientas y conceptos propios de la economía para entender fenómenos políticos, aportando nuevos elementos para desarrollar la teoría política y analizar la conducta de los individuos.

La importancia de esta doctrina se consolida a finales de la década de 1960. The Public Choice presenta cuatro corrientes claramente identificables: la de Rochester 6, la de Chicago 7, la de Virginia y la de Political Economics . Dado nuestro objeto de estudio, son de especial interés las doctrinas de Virginia, en especial los trabajos de Buchanan, y también las de Political Economics (seguiremos los trabajos de Alesina, Perotti y Tabellini con relación a esta última). En concreto, para la identificación y formulación teórica del problema del déficit utilizaremos la doctrina de Buchanan, mientras que para el estudio de las reglas fiscales y sus efectos empíricos seguiremos los estudios de Alesina y Perotti.

La Escuela de Virginia, encabezada por Buchanan, Tullock y Coase, parte de los elementos propios de la ciencia política clásica y de los postulados ortodoxos de la economía neoclásica para desarrollar su metodología. Sus trabajos han sido de especial trascendencia en el estudio del modelo keynesiano, contra el que formulan una crítica rigurosa y severa, así como en el modelo de impuestos pigovianos, e incluso de la democracia, entre otras instituciones y modelos 8.

Buchanan, en su texto Los límites de la libertad , da cuenta, a través de modelos ideales, de la insuficiencia del contrato constitucional como marco legítimo en el que se apoya la toma de decisiones colectivas, y sostiene que los agentes deben tener incentivos suficientes para vincularse al contrato y, además, cumplirlo. Señala que si un agente puede obtener mayores beneficios de manera individual que estando adherido al contrato, es previsible que decida retirarse y desertar de su cumplimiento 9. Sin embargo, esta decisión sería poco realista, ya que en tal caso los demás agentes, posiblemente y como consecuencia, no cumplirían sus obligaciones con respecto al desertor y, por tanto, se generaría de nuevo la necesidad de llegar a un contrato que beneficie a ambas partes. De cualquier forma, hay casos en los que el free rider (polizón o gorrón) se presenta como imposible de evitar.

Lo más significativo de su reflexión lo encontramos cuando sostiene que el agente que está llamado a tomar las decisiones colectivas tenderá a aumentar sus beneficios individuales en desmedro del criterio del bienestar común. Así, señala literalmente: “el corolario de este hecho es la motivación de las personas que controlan la toma de decisiones colectivas para, en lugar de producir bienes públicos auténticos que beneficien a todas las personas de la comunidad, utilizar este medio de generar bienes directamente privados y parcelables que se pueden disfrutar de manera directa y son divisibles” 10.

En este momento, el sistema de incentivos cobra especial relevancia como elemento de determinación de la conducta del agente. Por un lado, es necesario identificar los incentivos que pueden hacer que el agente se desvíe de la conducta deseable, y, por otro, una vez identificados, es preciso limitar su conducta, bien por medio de reglas o de instituciones que permitan reducir los problemas de agencia 11

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