Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

La presencia de la cláusula de Estado social de derecho en las constituciones tiene profundas consecuencias en las dimensiones política y jurídica del Estado. Es una realidad que los constituyentes se decantaron por un modelo de Estado con unas características dúctiles. En efecto, el alcance concreto o la definición de los contenidos de lo que significa el Estado social de derecho tiene una naturaleza flexible, característica que, lejos de ser una falencia, es una cualidad que permite la adecuación de los contenidos al ejercicio de la democracia y, por lo tanto, un fortalecimiento de la importancia de la política para adaptar dichos contenidos a los tiempos y necesidades de cada generación. Pero, pese a esta flexibilidad, hay una auténtica decisión política que no puede ser desconocida por el legislador, y en consecuencia la cláusula de Estado social de derecho es un marco político que encuadra el desarrollo de la actividad democrática, pero también es un verdadero límite, en el sentido jurídico, al ejercicio de la política y del poder.

No sobra advertir que el proceso de globalización ha supuesto un desafío mayúsculo para el Estado social de derecho, desde su propia definición y hasta el alcance de las prestaciones sociales que permiten su verdadero funcionamiento. La globalización ha transformado la organización social, empezando por aspectos como la soberanía del Estado nación, y de manera menos evidente se han implantado nuevos principios que son propios del mercado y que no necesariamente tienen el Estado social de derecho como basa. Se hace referencia, en concreto, a la férrea defensa de la competencia que ha impactado la provisión de bienes y servicios, donde incluso los servicios prestados por el Estado entran a formar parte del sector económico y, en consecuencia, sus resultados se miden de acuerdo con criterios de coste-beneficio y no de bienestar social 280. Es más, se ha promovido una justificación moral para la retirada del sector público a favor de la privatización, bajo la idea de que el Estado de bienestar es un lujo que los países no se pueden permitir, no solo porque retira recursos del mercado que podrían ser más útiles, beneficiosos o rentables con otra destinación, sino porque incentiva o promueve que los beneficiarios de las prestaciones sociales se vuelvan perezosos, irresponsables y dependientes del Estado y, en esa medida, dejen de contribuir a la sociedad como “los buenos ciudadanos que están obligados a ser” 281.

La materialización de la política de un Estado se refleja en su presupuesto. Las decisiones respecto de cuánto y, sobre todo, en qué se va a gastar constituyen claramente los lineamientos ideológicos subyacentes en la ley de presupuestos. A su vez, la otra cara de la moneda la constituye el ingreso, es decir, cómo se va a recaudar y a quién se le va a exigir ese esfuerzo, eso sí, sin perder de vista que la vertiente del ingreso es menos discrecional para los gobiernos que la del gasto.

Al respecto es importante recordar el principio de representación en la aprobación de las cargas tributarias por parte del Parlamento, que desde las revoluciones liberales ha estado presente con la máxima “ no tax without representation ”. Por lo tanto, la institución del presupuesto obliga a que el juego democrático cobre especial importancia en su planeación, aprobación y ejecución. En él participan los intereses económicos, los intereses sociales, es decir, el programa político. Pese a la importancia que tiene, el modelo constitucional se ha decantado por dar preponderancia a las decisiones que tome el ejecutivo en esta materia; toda la planeación está encabezada por este, mientras que la aprobación le corresponde al poder legislativo. Sin embargo, las posibilidades de control por parte del poder legislativo son limitadas, y una vez el Gobierno ha presentado su plan, las modificaciones que se permiten son más bien escasas.

Con todo, la ley de presupuestos no se puede entender con arreglo a la idea de que es una mera formalidad y que su paso por el poder legislativo tiene por objeto darle un mero vapor democrático. La institución del presupuesto no está regulada solamente en la parte orgánica de la Constitución (arts. 134 CE y 345 a 355 CP), sino que a dicha institución se le aplican cabalmente los artículos correspondientes a los principios y valores del Estado social y, también, la carta de derechos que cada Constitución establece. El presupuesto, desde una perspectiva política, no puede entenderse como una herramienta independiente de los fines y valores constitucionales del Estado; es, más bien, todo lo contrario: el presupuesto es una herramienta que tiene por objeto permitir realizar todos esos postulados constitucionales a través de las políticas que el Gobierno proponga con la respectiva aprobación del Parlamento.

Mucho se ha debatido sobre la naturaleza de la ley de presupuestos: si es una ley en sentido material o solo una ley en sentido formal. Este no es el lugar para revisar esta discusión, pero para el desarrollo de la transformación que ha sufrido el constitucionalismo es indispensable entender el presupuesto como instrumento jurídico y comprender cómo se elabora y los controles que el sistema democrático ha previsto para su aprobación y ejecución.

La restricción presupuestaria mediante el principio de estabilidad presupuestaria o criterio de sostenibilidad fiscal implica una disminución de las facultades y competencias del poder legislativo sobre la construcción y discusión del presupuesto. Esto obedece a que el criterio de priorización está encabezado por el poder ejecutivo, lo cual no es una novedad; sin embargo, el hecho de que sea posible esgrimir el criterio de la sostenibilidad fiscal o estabilidad presupuestaria amplía considerablemente el control del presupuesto por parte del Gobierno.

Dejando de lado la consideración respecto de la expedición del presupuesto, y pasando a estudiar otros tipos de normas, resulta que las facultades del poder legislativo quedan materialmente supeditadas al juicio del ejecutivo, el cual, basándose en el criterio económico, puede rechazar tales normas (objeción presidencial en el caso de Colombia, o veto presupuestario en España, o simplemente la falta de reglamentación); este rechazo se vería amparado por la Constitución.

Otro aspecto es que el propio legislativo se ve constreñido a unos márgenes establecidos por la Unión Europea, dejando de lado parte del margen de decisión que la Constitución de 1978 establecía en cabeza del poder legislativo.

Una de las características definitorias de la Constitución económica del Estado social de derecho es la apertura de sus cláusulas, en el sentido de que son flexibles, ya que cuentan con una amplia gama de normas de naturaleza principial, lo que permite cierto margen para realizar política. Esta es la verdadera garantía del pluralismo político. El ordenamiento jurídico, bajo esta óptica, garantiza la posibilidad de realizar múltiples programas políticos siempre y cuando respeten la Constitución (en un sentido normativo).

Partimos del supuesto de que la Constitución del Estado social de derecho es de naturaleza abierta, pensada para que una diversidad de soluciones políticas puedan ser adoptadas y normadas de acuerdo con las preferencias del sistema político (en este caso diríamos por parte del Congreso de los Diputados y del Senado, en el marco de un sistema parlamentario).

Sin embargo, la naturaleza de las normas constitucionales es especial. La Constitución no tiene solo una proyección normativa, sino también una dimensión política. “La constitución, por el contrario, no es norma de nada, no expresa regularidad alguna de comportamientos individuales. La constitución no es nada más que un cauce para que la sociedad se autodirija políticamente con un mínimo de seguridad. Se trata de una norma que canaliza el enfrentamiento político en la sociedad, estableciendo unos límites al mismo” 282.