Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

7. CONSTITUCIÓN ECONÓMICA EUROPEA

La Unión Europea ha significado una profunda transformación de la actividad jurídica y económica de los Estados que la conforman. El desarrollo de reglas, procedimientos y políticas cuyo objeto es regular la economía hace necesario identificar las características que delinean el sistema económico de la Unión desde el punto de vista constitucional.

La primera cuestión es tratar de identificar si existe o no una Constitución europea. La duda nace de la inexistencia de un texto formal o de una serie de normas con una jerarquía claramente identificable que permitan establecer que se está en presencia de una Constitución propiamente dicha y no de otro tipo de norma. La inexistencia de una Constitución europea formalmente ­hablando, y la negativa que encontró su aprobación en los ya conocidos referendos de Francia y Holanda, que produjeron la crisis del tratado constitucional, nos devuelve al punto de partida.

Para responder a este interrogante hemos establecido una distinción entre los valores propios del constitucionalismo y la Constitución como instrumento. De lo que se trata es de identificar, en el ordenamiento europeo, las características que pudieran perfilar la existencia de un constitucionalismo y, en última instancia, el perfil de una Constitución europea. Así, el constitucionalismo abrazaría los valores y fines, generalmente no estatales, que subyacen en las bases materiales e institucionales de una Constitución, y que permiten que pueda decirse, por ejemplo, que las constituciones alemana e italiana, aun con sus evidentes diferencias, comparten una misma filosofía constitucional o constitucionalismo de raíz humanista y kantiana, y además sostener que ambos países cuentan con un sistema de democracia representativa 231.

Esta reflexión impide negar radicalmente la existencia de un constitucionalismo europeo. Uno de los límites para identificar la Constitución europea puede ser el concepto estrecho de Constitución asociado a un Estado o a una Federación, y que esta concepción clásica impida la identificación de los elementos que integran dicha Constitución –material– (elaborada a partir de los postulados del constitucionalismo). Sin embargo, optar por un concepto amplio de Constitución, en el que quepa cualquier tipo de norma que organice el poder o disponga sobre temas que tradicionalmente han correspondido al ámbito constitucional, desnaturalizaría la idea de Constitución y, sobre todo, inutilizaría el concepto, por lo menos para atender al principio de supremacía en el ámbito nacional.

Abordar el problema de la Constitución europea con los cánones del constitucionalismo nacional, ya sea con los ofrecidos por Kelsen respecto de la jerarquía como criterio guía, o con los postulados de Hart sobre la regla de reconocimiento, impide afirmar la existencia de una Constitución europea, la cual supondría la existencia de unos valores comunes que le den identidad. La función de la Constitución de recoger los valores de una sociedad y la protección de la identidad nacional se ven claramente comprometidas ante el cambio de concepto de Constitución 232.

El reconocimiento de un valor normativo a la Constitución europea, equiparable al de las constituciones nacionales, implica una paradoja, ya que la integración de los elementos constitucionales europeos se ha hecho bajo los supuestos y mandatos de la Constitución nacional. Es decir, hay una norma de reconocimiento detrás del ordenamiento europeo, lo cual impide obviar el contenido y la jerarquía de dicha norma.

La noción de constitucionalización europea depende de un concepto relacional de Constitución que se forma en buena medida en el estudio del “objeto” constitucional y de cómo resulta regulado este objeto a través de los instrumentos e instituciones europeos. Esta aproximación multidimensional muestra la presencia de varias constituciones de Europa: una Constitución económica, una Constitución jurídica, una Constitución política, una Constitución de la seguridad y una Constitución social. Pese a que el uso de la noción multidimensional de Constitución puede ser útil para el ámbito nacional, en el caso europeo es absolutamente necesario, ya que el desarrollo de la regulación no se ha producido de forma simultánea ni en un solo momento concreto 233. Hay que recordar que el proceso de integración es un proceso de largo recorrido 234y que sus concreciones han sido producto de una evolución constante en el tiempo.

De lo anterior es posible concluir que la construcción de la Constitución europea no pasa solamente por el reconocimiento o aprobación de una norma de mayor jerarquía, o por la existencia de una norma que dé fuerza a todas las subsiguientes, sino que es un proceso diferente con implicaciones sociales, de identidad nacional, incluso sobre la comprensión de la democracia y, en última instancia, de legitimidad del ordenamiento jurídico.

Weiler observa acertadamente que el fundamento de la construcción que se ha venido desarrollando en Europa se relaciona en buena medida con el principio de tolerancia:

Cuando una mayoría exige obediencia de una minoría, que a su vez no se reconoce a sí misma como perteneciente al mismo grupo, es usualmente reconocida como opresión. Esto es más notorio cuando hablamos de la obediencia a la Constitución. Y, sin embargo, en la Comunidad sometemos a los pueblos europeos a una obediencia de una constitución pese a que la política europea está compuesta por pueblos diferentes 235.

Y aquí emerge el papel de la tolerancia: “Lo anterior es un ejemplo de destacar de tolerancia (cívica), ya que consiste en aceptar estar vinculado a preceptos (normas) que no son dados por ‘mi pueblo’, sino por una comunidad compuesta de varias comunidades políticas: un pueblo de los otros, si se quiere” 236.

La manifestación de esta tolerancia es la que permite identificar la existencia de un ethos constitucional que a su vez sugiere la formación de una Constitución europea, que reconoce a los miembros de la Unión en su identidad, con sus diferencias. En esa medida podría decirse que la Constitución que necesita Europa ya está en marcha. Ese ethos constitucional podría estar formado, siguiendo a Weiler y a Wind, por la integración regional, el sistema de división de poderes, la consideración de los países miembros como “Maestros de los Tratados” (responsables de los Tratados), la integridad de la Unión Europea y el respeto por el Estado de derecho; si bien estos principios varían en su fuente de autoridad, en la fuerza normativa o en la jerarquía, y en las formas de su protección y garantía” 237.

En consecuencia, la concepción de la Constitución revolucionaria (francesa o estadounidense) se hace insuficiente para asir el fenómeno que se presenta en la Unión Europea. Para comprender la noción de Constitución europea es indispensable hacer referencia a la idea de constitucionalización, pero desde una perspectiva evolutiva. Entienden algunos autores que la existencia de “ high profile constitutional events ” como los tratados de Roma y de Maastricht, aunada a la formalización de los actores, como el Parlamento europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo, la Comisión o el Consejo Europeo, desarrolla un entramado que forma la Constitución europea 238. En perspectiva, como observa Tuori, puede descubrirse el rastro de un proceso de constitucionalización multidimensional y multitemporal, donde los periodos de dominio de un “líder, pacificador, conciliador, mediador” concreto son identificables 239.

Hablar de la existencia de una Constitución europea en general es difícil, y posiblemente su concepto plantearía más problemas que soluciones. Sin embargo, dada la evolución y los contenidos del entramado del derecho de la Unión es posible hablar, ya no solo con fines didácticos, de la existencia de una Constitución económica europea que da forma a la actividad económica dentro del espacio de la Unión 240, que gobierna las condiciones de competencia del mercado y, en consecuencia, restringe el papel del Estado respecto de la protección del mercado y la dirección de la economía. Así pues, luego de sentar las bases para hablar de un proceso de constitucionalización a nivel europeo y de una ( sui generis ) Constitución europea, podemos seguir descendiendo a fin de determinar la existencia o inexistencia de un cuerpo de reglas económicas en el marco constitucional europeo. En la doctrina existen distintas aproximaciones al estudio de este tema. Así, Menéndez Menéndez 241habla del “derecho constitucional económico de la Unión Europea”, al igual que Baquero Cruz 242; y, por otra parte, De Miguel Bárcena 243ha preferido emplear “Gobierno de la economía en la Constitución europea”, mientras que Joerges 244, Gordillo y Canedo 245, entre otros, se han decantado por “Constitución Económica de la Unión Europea”. Esta última expresión también será la usada en este trabajo.