Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

a) Los principios ordenadores o constitutivos serían (a) “la existencia de un efectivo sistema de precios en un contexto de perfecta competición”; (b) “la primacía del sistema monetario”; (c) la “apertura del mercado (inexistencia de aranceles prohibitivos u otras restricciones al libre comercio”; finalmente, (d) “la garantía de la propiedad privada, la libertad contractual, la responsabilidad de los actores económicos y la continuidad de la política económica completarían la tabla de sus siete principios constitutivos” 266.

b) Los principios reguladores son la defensa de la competencia (como una política estructural del Estado), la política fiscal con impuesto sobre la renta progresivo, la corrección de factores externos (internalización de externalidades negativas) y la corrección de anomalías en el mercado (como el establecimiento de un salario mínimo).

La disciplina de la competencia tiene como propósito garantizar el ejercicio de las libertades ya no solo frente al Estado, sino también frente a los particulares, erigiendo una estructura que contenga la acumulación de poder económico empresarial y que pueda proteger a los nuevos actores del mercado frente a las barreras del comercio que pueden encontrar por parte de otros actores económicos. Es decir, las libertades garantizan el trato igualitario por parte de los Estados, mientras las reglas de competencia se dirigen a los otros actores económicos y garantizan la apertura del mercado a los nuevos competidores que quieran ingresar 267.

La regulación de la competencia en el espacio europeo ha sido fruto de un largo recorrido histórico. La Unión Europea, desde sus primeros pasos en 1957, recogió la competencia como uno de los pilares del mercado interior 268. En ese momento hubo activismo por parte de los órganos comunitarios con el propósito de imponer la lógica del mercado; esto implicó que se sustituyera el principio de “armonización legislativa” por el de “mutuo reconocimiento” 269. Con el Tratado de Maastricht se acentúan aún más los cambios, ya que se deja de lado el poder de intervención únicamente sobre el mercado (línea ordoliberal) 270y se pasa a un crecimiento de las competencias de la Unión. De Miguel Bárcena expresa con claridad la evolución experimentada en el espacio europeo entre 1986 y 1992, desde el Acta Única Europea (en adelante, AUE) hasta el Tratado de Maastricht: “El AUE proporcionó la base legal para el intervencionismo y la dirección política de los sistemas económicos nacionales desde la instancia comunitaria”. Y continúa: “Maastricht supuso un auténtico cambio constitucional: interiorizó los principios contradictorios de la economía de mercado y la actuación europea en un doble sentido, la derivada de los objetivos sociales (Protocolo Social anexo al Tratado) y la de la apertura del espacio de la política económica a las instituciones supranacionales” 271.

El Tratado de Maastricht establece una serie de fines y objetivos de carácter social. Sin embargo, estos objetivos quedan supeditados a los medios, que son el mercado común y la Unión económica y monetaria. Es decir, no se puede interpretar como una ruptura de los principios ordoliberales en la Constitución económica europea, sino como una variación de esos principios, de tal manera que los objetivos sociales, en última instancia, no crean conflictos internos importantes dentro del sistema, dada su posición subordinada respecto del mercado 272.

Actualmente, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el artículo 3.1.b) dispone que el establecimiento de normas sobre la competencia es de conocimiento (facultad) exclusivo de la Unión 273. Al mismo tiempo, el Tratado de la Unión Europea, en su artículo 3.3 [274], recoge los principios ordoliberales de los que hablábamos antes para gobernar la economía, ya que integra los elementos y principios propuestos por el modelo: mercado común, estabilidad de precios, economía competitiva y moneda única. Si bien puede parecer que existe un cambio respecto de la fuerza con la que aparece la competencia, ya que desaparece de la definición del artículo 3.3 en términos de “mercado único en que la competencia sea libre y no esté falseada” 275, hay que destacar que la competencia vuelve a ser recogida en el Protocolo 27 del Tratado de Lisboa con la misma fórmula 276. Con todo, el Tratado de Lisboa parece haber cambiado las prioridades de la Unión. Así, el artículo 2 [277]incorpora un reconocimiento explícito de los valores en los que se fundamenta la Unión, por lo que se trasciende de los fines meramente económicos para iniciar, al menos aparentemente, una convergencia en materia política y social.

Con el marco jurídico expuesto de la Constitución económica europea y las interrelaciones entre elementos nacionales y supranacionales podemos concluir que la principal paradoja radica en que la Constitución económica nacional sí que tiene/tenía una serie de medidas de contenido social, creando herramientas que permiten a los Estados que conforman la Unión intervenir en la economía, mientras que la Constitución económica europea, partiendo de la existencia de las normas básicas nacionales, entra a regular aspectos económicos que desnaturalizan y vacían de contenido social las constituciones nacionales, si bien no materialmente, sí, al menos, formalmente. El modelo de Constitución económica europea es incompatible con el espíritu del Estado social, ya que limita las herramientas que los Estados tienen para intervenir en la economía en aras de lograr los fines sociales; es más, crea incentivos para que el Estado se retire ante el poder económico, fortaleciendo la lógica del mercado en el ámbito europeo.

En consecuencia, la Constitución económica europea, por medio de la gobernanza económica europea, se desentiende de los postulados del Estado social de derecho y los transforma en indicaciones semánticas o retóricas, ya que la supervisión y el control sobre el presupuesto y el gasto, que vienen cubiertos bajo el manto de reformas estructurales, derivan en un control férreo de la política social de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea. Es más, y como adelanto a lo que se estudiará en el apartado dedicado a la gobernanza económica europea, la “directriz” de incluir cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones nacionales demuestra la pretensión de legitimar el control de la Unión Europea respecto de los mecanismos internos para realizar el Estado social de derecho 278.

En todo caso, la incorporación de los contenidos sociales al ámbito europeo implica una nueva interpretación, una modulación del contenido y de la proyección del principio constitucional de Estado social más que una contradicción propiamente dicha 279. En consecuencia, el principio de Estado social va perdiendo contenido y fuerza normativa con la entrada de los nuevos elementos, pero sin llegar a negarlos. Y si, como habíamos dicho antes, la cláusula de Estado social tenía una textura ligera, bajo el régimen europeo se torna etérea.

8. LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA EN EL MARCO DE UNA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS CONTENIDOS SOCIALES

El modelo económico establecido por las constituciones española y colombiana es mixto, es decir, hay actividades que son desarrolladas por el sector público y otras por el sector privado. Ahora bien, cuando se hace referencia al sector privado no se debe perder de vista que todas esas actividades se desarrollan en el marco del Estado social de derecho, lo cual tiene como consecuencia intrínseca la competencia de los Estados para dirigir la economía y decidir el tamaño de los mercados, e incluso la facultad de regular las condiciones de la prestación de servicios.

La Constitución económica de una economía mixta, en el marco de un Estado social de derecho, exige que el Estado garantice la iniciativa privada, proteja la propiedad privada y asegure condiciones de seguridad jurídica para el desarrollo de las empresas y sus actividades. También le corresponde la responsabilidad de vigilar, regular y controlar con mayor o menor intensidad, según la actividad, el ejercicio de todas estas libertades.