Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

Por otra parte, el ordenamiento constitucional español recoge el derecho de propiedad en el artículo 33. Destaca primeramente la vinculación inescindible de la propiedad a la “función social”, así como la determinación de que es el legislador el poder legitimado para determinar el contenido y alcance del derecho, quien, a través de la ley, podrá establecer las directrices básicas para limitar la expropiación. Por lo demás, dada la ubicación del artículo 33, le es aplicable lo dispuesto en el artículo 53.1: reserva de ley y cláusula de contenido esencial. No resulta sin embargo aplicable a la propiedad privada el artículo 53.2, y, por consiguiente, este derecho no es susceptible de la protección jurisdiccional reforzada de los amparos, como ya lo habíamos advertido. Sobre la reserva de ley es importante observar que esta se extiende, por un lado, a delimitar el contenido del derecho de propiedad y, por otro, también a la determinación del contenido esencial que se predica de dicho derecho en el caso español 182.

Otra arista importante sobre el derecho de propiedad es la subordinación del derecho de propiedad y de la riqueza al interés general. En el caso español se establece en el artículo 128.1 CE: “Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”. Si bien en esa disposición no se hace referencia directa al derecho de propiedad, la subordinación de la riqueza al interés general le es aplicable de manera directa y no hay dudas de la relación entre la riqueza y la propiedad. En el caso colombiano la subordinación figura en la propia disposición que protege la propiedad; dispone el artículo 58 CP: “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.

Frente a las posibles dudas que pueda suscitar la expresión función social y su alcance, las disposiciones anteriores vienen a aportar aún más luz sobre las posibilidades de intervención, regulación y, eventualmente, limitación de este derecho.

Ambos regímenes, tanto el colombiano como el español, comparten la función social como el común denominador en la definición de la propiedad. La intención del constituyente al hacer referencia a la “función social” permite colegir que el ejercicio liberal de la propiedad está mermado y se transforma en una prerrogativa con límites y obligaciones para el titular del derecho 183. Las voces “función social” y “función ecológica” (esta última usada junto con la anterior en el caso colombiano) son conceptos vagos y sin precisión, pero su virtud radica en la posibilidad que abren para que el legislador intervenga y limite el ejercicio del derecho. En ese sentido, es necesario entender que “el derecho del propietario debe cumplir finalidades sociales, servir también a las necesidades de la colectividad” 184, tal y como sostuvo el Tribunal. Con este cambio en la concepción del derecho de propiedad, el mismo se convierte en un derecho normalmente limitable 185.

El derecho de propiedad, entonces, se erige dentro de la Constitución: 1. Como un límite al ejercicio del poder por parte del Estado; 2. Como un derecho cuya protección está a cargo del Estado, y 3. Como una prerrogativa cuyos titulares pueden ejercerla con unos límites y, sobre todo, unos fines 186:

a) El derecho de propiedad, como límite al poder, es una garantía para los ciudadanos que se ve reflejada con la protección al ámbito objetivo del derecho, es decir, la reserva de ley, la limitación a las expropiaciones y la prohibición de la confiscación. Este aspecto se revela como la garantía institucional, y consiste en una serie de normas que dan forma e identidad al derecho de propiedad desde la perspectiva objetiva. En consecuencia, para limitar o privar del ejercicio del derecho a su titular es necesario que exista una justificación que aporte legitimidad a dicha limitación o privación. Así pues, la expropiación (o cualquier otra limitación) debe sustentarse en la presencia de un interés general o utilidad social, y las medidas que se tomen deberán responder al principio de proporcionalidad y demás principios de la actividad administrativa.

b) En segundo lugar, como un derecho cuya protección corresponde al Estado, que debe arbitrar recursos para defender el derecho de propiedad frente a la perturbación de su disfrute por parte de terceros. Así pues, desde acciones reivindicativas hasta acciones de protección de marcas y propiedad intelectual, e incluso las propias del derecho administrativo frente a los posibles detrimentos que pueda causar la Administración. Es de notar que la Constitución ha preferido garantizar el derecho de propiedad desde una perspectiva objetiva, mediante la reserva de ley y los recursos de inconstitucionalidad, mientras la protección subjetiva corresponde al ámbito legal 187. Estas dos dimensiones (límite del poder estatal y derecho de protección estatal) son las más clásicas, propias del modelo liberal que apostaba por una garantía de no intervencionismo del Estado.

c) Sobre el tercer aspecto, la posibilidad de disfrutar del derecho con límites y de acuerdo con unos fines, hay que señalar que tales fines son los que la ley determine, sin que lleguen a ser tan gravosos que desnaturalicen el derecho. Ahora bien, lo más importante para este estudio se refiere a los fines: el contenido de la cláusula de Estado social se materializa en los fines que son legítimos para el ejercicio del derecho de propiedad, y se integra en este contenido la función social. La titularidad del derecho de propiedad otorga los atributos de uso, goce y disposición, los clásicos asociados al derecho civil. Sin embargo, todo ese contenido que sigue presente queda condicionado y enmarcado en la función social de la propiedad a la que se refieren las constituciones.

Es fundamental tratar de determinar el contenido del derecho de dominio. El derecho tiene por lo menos dos aspectos. En primer lugar, la propiedad debe/tiene que reportar un beneficio al titular del derecho, y, en segundo lugar, identificar el contenido de la función social, ya que esta define el derecho y sus contornos y, en esa medida, también los fines y obligaciones que nacen de su titularidad. El Tribunal Constitucional español ha introducido un método para identificar el contenido esencial de cualquier derecho 188, partiendo de la necesidad de que el derecho reporte una utilidad y beneficio, aunado a la definición de contenido esencial del derecho. Con todo, ya que el dominio puede recaer sobre una diversa tipología de bienes y, en esa medida, las prerrogativas que el derecho de dominio otorga son diferentes, se puede concluir que la identificación abstracta de dicho contenido se hace imposible. Por ejemplo, la propiedad sobre obras de arte apareja la obligación de conservación, la propiedad de tierras productivas da lugar a la obligación de explotarlas e incluso al cuidado del suelo, o a la obligatoriedad de utilizar una marca (que si bien es una licencia, se puede amparar bajo el concepto de relación jurídico-patrimonial).

La falta de definición del derecho de propiedad, desde el punto de vista constitucional, ha llevado a que el significado y alcance se haya elaborado de manera negativa. En otras palabras, la facultad de ejercicio del derecho de propiedad no está claramente definida, y los pronunciamientos judiciales que han determinado su alcance se han limitado a establecer los casos en los que el ejercicio de la propiedad no se ajusta a la Constitución 189. Esta delineación negativa se ha desarrollado utilizando los conceptos de función social y función ecológica, que han llevado a limitar el derecho de propiedad de diversas maneras según el caso concreto 190. Aunque no existe una definición clara de los límites que son constitucionalmente aceptables que pueden afectar el derecho, hay que tener en cuenta que una determinada limitación al atributo de la disponibilidad del derecho de propiedad puede llegar a desnaturalizarlo, según sea el alcance de dicha limitación. Al margen de lo anterior, debemos dejar constancia de que no existe una definición clara y decantada de los límites que son constitucionalmente aceptables respecto del derecho, y en su lugar se hace indispensable comprender que dichos límites dependerán del objeto del derecho de propiedad, y que, en caso de ser identificados, no son inmóviles, toda vez que responden a criterios flexibles como el interés general o el interés social.