Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

Para proteger la exigibilidad de los derechos es conveniente distinguir entre la exigibilidad del derecho y la carga prestacional que implican. Los preceptos que incorporan derechos sociales, principios rectores o que fijan objetivos, por el hecho de ser normas constitucionales, tienen una connotación normativa innegable. De lo anterior se derivan verdaderas obligaciones para los poderes públicos de utilizar los medios que estén a su disposición para lograr la satisfacción de los derechos u objetivos fijados. Ahora bien, los medios dependen de cada momento histórico, de la disponibilidad de los recursos e incluso de la sensibilidad social de cada época, y en esa medida las cargas prestacionales pueden variar. Lo que vulneraría la Constitución sería un desconocimiento absoluto del derecho. Sin embargo, un cambio en los estándares, mecanismos o grados de satisfacción es posible y constitucionalmente ajustado al ordenamiento, atendiendo en todo caso a que las nuevas políticas o medidas sigan dirigidas a alcanzar los objetivos del Estado social. Como sostiene Parejo Alfonso, “en términos constitucionales sólo es factible, por tanto, una transformación del ordenamiento de contenido social desde una política socio-económica distinta (que implique una reconsideración y nueva articulación y configuración de los derechos sociales), pero asimismo informada y respetuosa de los principios constitucionales de aplicación” 168.

Un entendimiento de la cuestión en el sentido de que los avances en materia de derechos sociales son irreversibles implica un desconocimiento de la realidad económica. No se puede perder de vista que la solución para los problemas propios del devenir histórico debe ser adecuada al marco constitucional, de tal manera que una interpretación que impida una revisión de las cargas prestacionales puede suponer un obstáculo para resolver dichos problemas y alejaría a la Constitución de la realidad.

Para la caracterización de la Constitución económica y para entender la proyección que la cláusula de Estado social de derecho se presentarán el derecho de propiedad, la libertad de empresa y el régimen del derecho del trabajo desde la perspectiva constitucional. Estos tres regímenes permiten ver claramente cómo se ha enraizado el Estado social y su impacto en la Constitución económica.

La Constitución económica del Estado social de derecho se ha proyectado con especial fuerza en la configuración constitucional del derecho a la propiedad privada, también en el derecho a libertad de empresa o en el régimen del derecho del trabajo.

b. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA

El derecho de propiedad es uno de los pilares de la Constitución económica. La relación del derecho de propiedad con la economía y el mercado es evidente, de ahí que la definición que la Constitución establezca de los límites y condiciones para su ejercicio resulten de vital importancia en la interpretación del sistema económico. Siguiendo a García Pelayo, “la Constitución establece unas normas de carácter general más directivo que imperativo destinadas a encuadrar el derecho y la institución de la propiedad privada en un marco jurídico político, en lo que se incluye su condicionamiento por ciertos valores reconocidos por la Constitución” 169.

La propiedad privada desde una perspectiva constitucional, en el marco de un Estado social de derecho, supone la superación de la clásica concepción del derecho de dominio que se circunscribía a proteger el uso, el goce y la disposición sobre los bienes, es decir, ha dejado de ser un mero derecho real. En este orden de ideas, el derecho de propiedad cambia su naturaleza y se convierte en la ordenación de múltiples relaciones jurídico-patrimoniales, donde se abarca el derecho real, pero se extiende a nuevas relaciones 170.

Decía García Pelayo que la propiedad privada es un concepto más amplio que la propiedad individual, ya que las facultades que componen el derecho de propiedad son históricamente mutables y, por tanto, es esperable que haya controversias sobre el alcance de dichas facultades. Además, atendiendo a la complejidad social y de las relaciones económicas de nuestro tiempo, el derecho de propiedad rebasa la consideración de derecho real 171. Y continuaba identificando la importancia de la propiedad en la delimitación del sistema económico, afirmando que la comprensión del derecho de propiedad como derecho real es insuficiente para asir el fenómeno que acarrea la propiedad. Lo anterior obedece a que la propiedad privada es “fuente de autoridad sobre las personas” y a que “las grandes empresas y las organizaciones de intereses en las que se articulan pueden ser capaces de condicionar, de obstaculizar, de bloquear y de desviar las acciones económicas del Estado” 172. Y concluía el autor en cita que es función del Estado mantener las prerrogativas que da la propiedad, no solo las jurídicas, sino también las políticas, dentro de los límites de la función social y del interés público 173.

Así pues, el cambio más significativo que permitió la superación del clásico derecho de dominio es la incorporación de la función social como un atributo definitorio del derecho de propiedad, de tal modo que la “omnímoda facultad del ‘ dominus ’, que no admitía otras limitaciones que las impuestas por las leyes, se restringe en la Constitución en consideración a la función social que está llamada a cumplir” 174.

Esa función social a la que nos referimos permitió la superación de la concepción decimonónica del derecho de propiedad. En el caso colombiano, el Código Civil definía el derecho de dominio como la capacidad de disponer “arbitrariamente”. En el año 1999 la Corte Constitucional sostuvo que dicho calificativo no se ajustaba al ordenamiento constitucional y declaró inexequible la palabra “arbitrariamente” en dicha definición 175. En sentido similar, en España, también evolucionó la noción del derecho de propiedad 176. Así, el Tribunal Constitucional, en 1987, a propósito de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, sostuvo que “la propiedad privada […] ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide considerarla hoy como una figura jurídica reducible exclusivamente al tipo extremo descrito en el artículo 348 del Cc” 177.

La función social debilita y modula la protección de la propiedad privada, tanto en su aspecto objetivo como en el subjetivo. De ahí que pierda la naturaleza de derecho “sagrado e inviolable” propia del modelo liberal. En este mismo sentido, es coherente que la protección de la propiedad privada, desde el ámbito constitucional, tenga por objeto principal la esfera objetiva del derecho a través de la acción (caso colombiano), o a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad, descartando la protección subjetiva por vía del amparo o acción de tutela (como sucede en España). Esta forma de disposición del derecho muestra que la propiedad privada en la Constitución económica se protege como una institución propia del sistema económico y no tanto como una garantía del ámbito individual de los ciudadanos 178.

Para Rey Martínez, la función social no es un concepto jurídico indeterminado, ya que su interpretación no da lugar a una interpretación jurídica unívoca, además, la cláusula “no juega en el ámbito de las relaciones entre la ley y la administración, sino entre el constituyente y el legislador”. Considera este autor que “se trata de un mandato de ponderación objetiva que reclama al legislador una específica configuración dominical dirigida a asegurar la función social de cada tipo o categoría de bienes” 179.

La propiedad privada en el ordenamiento constitucional tiene un desarrollo amplio, sobre todo en la Constitución colombiana. Desde sus primeras disposiciones (art. 2) se establece la protección de los bienes de las personas como uno de los fines del Estado; asimismo, se prohíben expresamente las penas de confiscación de bienes (art. 34) 180. Sobre la regulación específica, el artículo 58 garantiza la propiedad privada y la define como una “función social” que implica obligaciones. La protección de la propiedad queda amparada por la prohibición de la aplicación retroactiva de la ley y también se protege a través de la regulación de la expropiación 181.