Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

Vemos pues que hay una serie de bienes jurídicos que el constituyente se preocupó de establecer en la Carta, con la idea de que su protección y garantía fuera competencia de los poderes públicos, es decir, del Estado.

Sin embargo, las posibilidades de realización de los derechos, o el cumplimiento de los deberes constitucionales, son diferentes según la naturaleza de las normas. Y en esa medida, los grados de exigibilidad también varían, con el límite de que en ningún caso es posible interpretar dichos contenidos como fórmulas carentes de significado o valor jurídico.

En Colombia, retomando la decisión T-406/92, la Corte sostuvo:

… con independencia de la función programática-finalista y de la función simbólica que sin duda ocupan un lugar importante en los preceptos sobre fines y valores, la Constitución es una norma jurídica del presente y debe ser aplicada y respetada de inmediato. Por esta razón, sostener que los derechos sociales, económicos y culturales se reducen a un vínculo de responsabilidad política entre el constituyente y el legislador, es no sólo una ingenuidad en cuanto a la existencia de dicho vínculo, sino también una distorsión evidente en cuanto al sentido y coherencia que debe mantener la Constitución. Si la responsabilidad de la eficacia de los derechos mencionados estuviese sólo en manos del legislador, la norma constitucional no tendría ningún valor y la validez de la voluntad constituyente quedaría supeditada a la voluntad legislativa 159.

En España, el desarrollo de la exigibilidad de los derechos sociales ha seguido un curso diferente por la previsión del artículo 53, apartados 1 y 3. Pero no por ello se ha desconocido el contenido normativo de los derechos sociales. En este punto conviene reproducir literalmente algunos extractos de la jurisprudencia constitucional.

Que la Constitución es precisamente eso, nuestra norma suprema y no una declaración programática o principial[,] es algo que se afirma de modo inequívoco y general en el artículo 9.1, donde se dice que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución”, sujeción o vinculatoriedad normativa que se predica en presente de indicativo […]. Decisiones reiteradas de este Tribunal en cuanto intérprete supremo de la Constitución (art. 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) han declarado ese indudable valor de la Constitución como norma.

[…] Pero si es cierto que tal valor necesita ser modulado en lo concerniente a los arts. 39 a 52 en los términos del art. 53.3 de la CE, no puede caber duda a propósito de la vinculatoriedad inmediata (es decir, sin necesidad de mediación del legislador ordinario) de los arts. 14 a 38, componentes del capítulo segundodel título primero, pues el párrafo primero del art. 53 declara que los derechos y libertades reconocidos en dicho capítulo “vinculan a todos los poderes públicos”. Que el ejercicio de tales derechos haya de regularse sólo por ley y la necesidad de que ésta respete su contenido esencial, implican que esos derechos ya existen, con carácter vinculante para todos los poderes públicos entre los cuales se insertan obviamente “los Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial” (art. 117 de la CE), desde el momento mismo de la entrada en vigor del texto constitucional. Uno de tales derechos es el de igualdad ante la Ley que tienen todos los españoles, sin que pueda prevalecer discriminación alguna entre ellos por razón de nacimiento (art. 14 de la CE) 160.

Las tempranas decisiones de ambos tribunales coinciden en el reconocimiento del valor normativo de los derechos sociales, es decir, no se pone en duda su proyección vinculante para todos los poderes públicos. Sin embargo, en estos casos que hemos traído a colación existe una diferencia importante, y es que la Corte Constitucional colombiana se convierte en agente protector de la Carta y de la satisfacción de los derechos sociales a través de sus decisiones 161, mientras que el Tribunal Constitucional español toma una postura más restrictiva y aséptica, si se quiere, en el sentido de que sus argumentos dan vida a lo dispuesto por el artículo 14 CE (derecho a la igualdad y prohibición de discriminación) y reconoce que este derecho es de aplicación inmediata.

Junto al carácter normativo de los derechos sociales constitucionales, otra de las ventajas más importantes de la cláusula de Estado social de derecho es su naturaleza dinámica: su impacto no cesa con el alcance de algunas metas sociales, sino que está presente en todas las decisiones del Estado, y en esa medida su función en el ordenamiento jurídico solo puede interpretarse de manera expansiva. Por esta razón, conviene señalar desde este momento, como adelanto de las transformaciones que veremos más adelante, que uno de los objetivos de la reforma constitucional sobre sostenibilidad fiscal en Colombia buscaba neutralizar las actuaciones de la Corte Constitucional en materia de reconocimiento y protección de los derechos sociales, objetivo que no tuvo éxito en la reforma. Esta pretensión confirma la conexión íntima entre el Estado social de derecho y los derechos sociales que lo orbitan, y la preocupación por el Estado de las cuentas públicas. En España, si bien la Constitución es generosa en derechos y garantías, el Tribunal Constitucional ha sido el encargado de definir los límites y alcances de los derechos y libertades. Así cuando identifica que el cumplimiento del contenido social se produce “cuando se acepta el compromiso de establecer, respetar y potenciar los derechos sociales y económicos” 162.

La existencia de la cláusula de Estado social, sin embargo, no ha sido leída por el Tribunal Constitucional español como una norma de contenido específico o singular, sino que se ha utilizado en términos relacionales y, sobre todo, para concretar la argumentación en el momento de resolver los conflictos y fijar una posición frente a un tema. Esto quiere decir que la cláusula no ha sido utilizada como punto de partida para resolver problemas de constitucionalidad o de protección de derechos; más bien, se interpretan las demás cláusulas y dicho resultado se agrega al contenido del “Estado social” 163.

Resulta revelador, de lo anterior, la comprensión del Estado social de derecho como una cláusula dinámica cuyo contenido está por realizar y que se construye a cada paso y con cada actuación del Estado (judicial o no). Es la verdadera esencia de la estructura. Así, la interpretación de los postulados constitucionales más específicos dota de contenido a la cláusula de Estado social de derecho, y es esta, a pesar de su ligereza dogmática, la que en buena medida sustenta y legitima las decisiones.

A la forma de funcionamiento y composición de la cláusula de Estado social de derecho se refería Cossio Díaz con las siguientes palabras: “es factible hablar de dos posibilidades de actuación de la fórmula, si bien estrechamente relacionadas entre sí: primera, hemos dicho que requiere desarrollarse a través de sus valores materiales, de modo que las normas jurídicas se consideren expresión de éstos y, segunda, el desarrollo de uno y otro valor no puede verificarse de manera excluyente, sino que ha de vincularse, por decirlo así, a la normas que recogen el valor restante” 164.

Es importante señalar que las discusiones sobre si los derechos de contenido económico, social y cultural son fundamentales o no ya han sido superadas tanto en Colombia 165como en España 166. Sin embargo, su principal función es orientar la decisión política para consolidar y alcanzar los fines del Estado social, pero su impacto se proyecta también sobre la interpretación de las normas y se consolida con el control de constitucionalidad, ya que todas las normas infraconstitucionales deberán estar en concordancia con los derechos sociales 167.