Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

Con relación a esto último, hay que hacer referencia a la idea expresada por Balaguer cuando señala que el principio del Estado social fortalece a su vez, y renueva, el principio democrático. Y ello porque reconoce la voluntad popular como fundamental para el desarrollo de los postulados de dicho Estado social; esto significa que se formaliza la tensión en el ámbito legislativo para satisfacer los postulados del Estado social 141. Pero, además, el reconocimiento del Estado social suponía la transformación del principio democrático: la democracia dejaba de ser el mero gobierno de la mayoría y sumaba la protección y el respeto de las minorías a su contenido 142. Así pues, la formulación de los fines del Estado, la positivización de los derechos sociales y la definición del Estado como social, todo ello con fuerza normativa, se convierte en el marco fundamental que debe inspirar el ejercicio de la política. Este marco implica unos límites claros a la decisión de las mayorías e imprime un sentido a la actividad del Estado. Se produjo así un avance significativo para el derecho constitucional y la ciencia política.

Hay que señalar, en todo caso, que el tránsito del Estado de derecho al Estado social de derecho se caracterizó por ser una transformación débil en comparación con el cambio auténticamente revolucionario que supuso la llegada del Estado de derecho. Balaguer ha señalado que el Estado liberal surgió como producto de una revolución donde los ganadores (burgueses) impusieron sus condiciones a los perdedores (nobleza y clero), mientras que el Estado social de derecho surge como un pacto donde los ganadores de antes (los burgueses) seguían teniendo ventajas, aunque ceden posiciones frente a los otros (el proletariado) 143. Las críticas al Estado social indican que ninguna de las clases sociales quedó completamente satisfecha, de ahí que las “derechas” acusaran al nuevo modelo de amenazar las libertades individuales como consecuencia de su amplio intervencionismo, mientras que las “izquierdas” denunciaban este modelo de Estado como una forma de inmovilismo incapaz de progresar 144.

El Estado social no cambia la naturaleza del Estado de derecho. Las conquistas logradas en materia de libertad personal y limitación del poder continúan presentes en el nuevo modelo. El cambio radica en los fines para los que se ha instituido el Estado, en las nuevas competencias que se le atribuyen para lograr la protección de los derechos y en la proclamación de una igualdad real y efectiva. Como lo señala Aragón Reyes, “el Estado social, en suma, no significa un modo específico de ‘ser’ del Estado, sino una manera de ‘actuar’ por parte del poder público” 145. En palabras del mismo autor:

El Estado social no puede definirse como una forma de Estado, sencillamente porque no lo es: solo se trata de una modalidad de la forma de Estado democrático de Derecho. Por ello, el Estado social no supone modificación alguna respecto de la organización del poder típica del Estado constitucional democrático de Derecho. La cláusula ‘social’, añadida a ese Estado, no afecta a la estructura de este sino a sus fines. El Estado social no significa la sustitución de la representación política por la representación corporativa, ni la sustitución de los partidos por los sindicatos. Lo que significa es la asunción por el Estado de nuevas tareas, que no vienen a sustituir a las antiguas (seguridad, orden público, defensa, etc.), sino a complementarlas. Y estas nuevas tareas son las relativas a procurar mayor igualdad social y, por ello, a proteger a los sectores sociales menos favorecidos 146.

Por otra parte, la transformación que propone el Estado social no solo conlleva un cambio respecto de los valores que deben guiar los desarrollos legales (la existencia de los derechos positivos marca la senda para alcanzar dichos fines); también conlleva una serie de obligaciones de actuación por parte de los destinatarios de las normas, incluyendo los poderes públicos. En otras palabras, el advenimiento del Estado social, que ha recorrido un largo camino hasta lograr su consolidación, no culmina con la mera presencia de los derechos sociales en las constituciones y su concreción en las leyes, sino que se proyecta hasta la propia aplicación del derecho. A partir de ahí, el contenido de los derechos sociales se ha desarrollado en buena medida gracias al desarrollo de la jurisprudencia, específicamente la emanada de los tribunales constitucionales.

Una definición bastante comprensiva de los elementos del Estado social de derecho la proporciona Rodríguez de Santiago en los siguientes términos:

La decisión constitucional a favor del Estado social, por el contrario, no se refiere directamente al sujeto “Estado”, sino a una determinada situación empírica de la comunidad social que se organiza en forma estatal, que, en una primera aproximación muy general, podría describirse como la situación en la que se cumplen ciertos requisitos de justicia social. El adjetivo “social” del art. 1.1 es una norma que contiene la decisión valorativa de rechazo del Estado “neutral” en las cuestiones sociales y que, más allá de eso, impone al sujeto estructurado como Estado democrático de Derecho un objeto , una tarea o un fin : se trata de conseguir una determinada situación social calificable como justa para los medios que ofrece el Estado de derecho 147.

Con todo, la carta de derechos encuentra auténticos límites materiales para su realización que pueden llegar a convertirse en un obstáculo fáctico que limita el contenido imperativo de las disposiciones y su alcance concreto. Así pues, si bien es verdad que el reconocimiento de los derechos, sus destinatarios y la medida de satisfacción son cuestiones que atañen a la política, también lo es que su materialización depende de las posibilidades reales de la economía. Resulta claro que la disponibilidad de los recursos públicos para lograr la realización de los derechos se convierte en un verdadero límite material para llevar a cabo la decisión política, el grado de satisfacción 148y el grado de exigibilidad de los mismos 149. De ahí la importancia de estudiar la reforma constitucional respecto de las cláusulas de disciplina fiscal y los límites que su implementación puede suponer en lo relativo al alcance y materialización, en general, de los derechos, y, en particular, de los derechos sociales. Como advierte García Pelayo, son necesarias técnicas administrativas, económicas, de programación de decisiones, etc. para neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo económico y social no controlado 150. En todo caso, el reconocimiento de las limitaciones fácticas, es decir, la falta de recursos económicos, no puede convertirse en la incorporación de un “cálculo económico” o un principio de “racionalidad económica” en la lógica constitucional 151, al menos no en el Estado social de derecho.

6. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN COLOMBIA Y EN ESPAÑA Y LA CONFIGURACIÓN DE SU CONSTITUCIÓN ECONÓMICA

Los primeros rasgos de Estado social en Colombia se remontan a la reforma constitucional de 1936. Esta reforma estructural de la Constitución (de 1886) se ocupó de incluir la intervención del Estado en la economía y dotar de una función social a la propiedad privada, al tiempo que recogió garantías para los trabajadores y el deber de beneficencia para los desvalidos 152. Sin embargo, la transformación definitiva que dio origen al Estado social de derecho en Colombia fue, sin lugar a duda, la Constitución de 1991 (actualmente vigente). El constituyente plasmó sus preocupaciones respecto del desarrollo económico del Estado en el texto y, además, adoptó un amplio catálogo de derechos fundamentales y de libertades de contenido económico, social y cultural.