Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

La LEGE establece una estructura de títulos y grados vinculada a los tres tipos de IES que reconoce (cuatro si se considera a las IES dependientes del Ministerio de Defensa). Por eso, es más una definición de ámbitos de competencia de las IES que un mecanismo para determinar condiciones o asegurar competencias en el plano de la habilitación profesional (AEQUALIS, 2011, pp. 181-198). Respecto de la libertad de trabajo y sus limitaciones, por otra parte, pueden concebirse tres clases principales de profesiones u oficios:

i) Actividades u oficios que no requieren título para ejercerse 50. Puede haber otro mecanismo, como la certificación de competencias laborales (ley núm. 20.267).

ii) Actividades profesionales y oficios en que la posesión de un título otorgado por una IES es condición necesaria para su ejercicio. En ellas, el desempeño de cualquier actividad definitoria de la profesión u oficio deviene en ilegal si no se posee el título (como las profesiones que regula el Código Sanitario) 51.

iii) Actividades profesionales y oficios en los que solo ciertas actuaciones —de las que comprende el ejercicio— están reservadas a quienes tienen título. Es el caso de la mayoría de las profesiones (siendo el paradigma el caso de los abogados).

En Chile, casi todas las certificaciones que otorgan las IES son habilitantes para el ejercicio profesional —son muy pocos los casos en que se ponen requisitos adicionales—, lo que se suele esgrimir como justificación para establecer algún tipo de control estatal. Con todo, no ha existido voluntad política para subsanar este déficit regulatorio 52.

El artículo 63 de la LEGE, que establece las carreras “exclusivamente universitarias”, genera distorsiones: hay presiones gremiales para incorporarse al listado y se limitan las posibilidades de articulación entre IES. Por otro lado, a las definiciones de título profesional y técnico les falta especificación y, a veces, se recurre a la duración del programa bajo el concepto de “horas de clase”. Alguna legislación especial establece otras regulaciones para la obtención de un título u habilitación profesional 53, o bien, requisitos para acceder a un cargo público 54o a ciertas asignaciones remunerativas en la administración pública (la “asignación profesional”, que exige un título profesional, con un programa de estudios de al menos seis semestres y 3.200 horas de clases). Al jerarquizar por duración de la carrera se rigidizan los planes de estudio de éstas, impidiendo que las IES disminuyan su duración. El gobierno anterior (2010-2014) anunció un proyecto de ley para corregir esto, promesa que, finalmente, no se materializó. En nuestra interpretación, el art. 40° de la ley núm. 19.882, referida a la alta dirección pública, uniformó el criterio para todos los cargos a que se refiere esta ley, estableciendo para ellos una duración mínima de ocho semestres.

En todo caso, debería existir una regulación de los títulos (profesionales y técnicos) que otorgan las IES cuando es necesario un control ex ante del ejercicio profesional, debido a la existencia de asimetrías de información y a eventuales perjuicios por mal desempeño de la actividad (que sea socialmente relevante). Este control puede basarse en la acreditación obligatoria de las carreras y en un mecanismo para verificar que la persona posee las competencias requeridas para el ejercicio de la actividad (habilitación profesional). En ese caso, conviene considerar la especificidad de las certificaciones y su vigencia temporal. Con todo, este no es un vacío de la LEGE, sino de la ley ordinaria.

Tanto el derecho a la educación como la libertad de enseñanza están, pues, garantizados en la Constitución chilena. Ambos se delimitan mutuamente y se relacionan con otros derechos fundamentales; justifican deberes negativos (de no interferencia) y compromisos de intervención por parte del Estado. Ahora bien, respecto de la educación superior, la interpretación queda más abierta, pues el texto constitucional solo menciona el deber del Estado de fomentar el desarrollo de la educación “en todos sus niveles” y “estimular la investigación científica y tecnológica” (amén de la posibilidad de que existan profesiones reguladas). ¿Qué se sigue del reconocimiento constitucional y qué significa que la Constitución “asegure” este derecho?; ¿hay deberes positivos que debe cumplir el Estado en materia de financiamiento y regulación de la educación superior, incluso a favor de estudiantes de IES privadas?; y ¿cuáles son los límites de las potestades legislativas al configurar la regulación del sistema? Frente a estas preguntas, surgen dos concepciones diversas, que pugnan por hegemonizar el discurso sobre los derechos sociales.

7. DE LA CONCEPCIÓN LIBERAL-CONSERVADORA A LA CONCEPCIÓN IGUALITARIA: DE LA EDUCACIÓN COMO BIEN DE CONSUMO AL DERECHO SOCIAL FUNDAMENTAL

Para los seguidores del modelo liberal-conservador, en el nivel superior de enseñanza la garantía constitucional opera simplemente como una norma programática o de eficacia diferida, que a lo sumo orienta al legislador para una realización o configuración gradual del derecho, mediante programas de política pública o normas ejecutables de acuerdo con el nivel de desarrollo del país y en la medida de los recursos contemplados en la ley de presupuestos. En Chile, esta postura suele ir acompañada de una férrea defensa de la libertad de enseñanza, como un verdadero derecho de “primera generación” y, por ende, de un esquema de provisión mixta o con predominio del mercado (es decir, de prestadores privados, con y sin fines de lucro), en que las personas pueden libremente contratar el servicio… en la medida en que cuenten con los recursos para ello.

Uno de los exponentes de esta concepción, como vimos, es Evans: mientras el derecho a la educación tiene carácter social y el agente activo es la comunidad, que debe proporcionarla a todos sus miembros, encabezada por el Estado y con la participación de los padres, la libertad de enseñanza es un derecho individual a impartir educación, y el papel de la comunidad es no interferir con esa “expresión del pensamiento libre”. Pero, según Evans (1986, pp. 175-176) el derecho a la educación no es una prestación de cumplimiento forzado, sino que está condicionado a las disponibilidades financieras. La libertad de enseñanza, en cambio, es considerada por este modelo como un verdadero derecho subjetivo, un derecho de libertad que favorece a los establecimientos educacionales, públicos y privados, y que está estrechamente relacionada con el principio de subsidiariedad (y la autonomía de los cuerpos intermedios).

Como se aprecia, esta es una concepción de la enseñanza y la autonomía de los establecimientos educacionales de cuño liberal genuino, basada en la cooperación meramente voluntaria de los miembros de la sociedad y en los mecanismos de mercado (el contrato), configurando una esfera privada de oferta, elección e influencia familiar que queda inmunizada contra la intervención del Estado, al más puro estilo de Nozick (1991) y Hayek (2008). La primacía de la libertad de enseñanza —como expresión del principio de subsidiariedad— sobre el derecho a la educación superior estaría consagrada a nivel constitucional atendido que, mientras la primera habilita para accionar su defensa mediante el recurso de protección, el segundo no lo hace. Los seguidores de la concepción liberal suelen apoyarse, además, en el argumento histórico (citando las actas de la Comisión de Estudios como prueba de la intención del constituyente).

Con todo, no se niega todo efecto práctico al reconocimiento constitucional del derecho a la educación superior: esta concepción admite que este derecho (y los derechos sociales en general) puede tener alguna “fuerza vinculante” e, incluso, pueden ser materia de protección, en la medida en que —operando de forma análoga a los derechos civiles— establecen una prohibición de hacer —de lesionar derechos— para el Estado. Así, para quienes han logrado tener acceso a la enseñanza superior o para los padres que quieren asegurar un determinado tipo de educación a sus hijos y, por ende, elegir libremente el establecimiento educacional que mejor encarna sus aspiraciones, el derecho a la educación funciona como derecho de defensa frente a la intervención estatal y puede ser protegido, sea por la vía de la libertad de enseñanza, del derecho de propiedad, del debido proceso o de la cláusula de no discriminación arbitraria.