Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

Los padres, entonces, tienen el derecho preferente de educar a sus hijos, pero no pueden invocar este derecho para transferirles privilegios; ¿en qué se traduce el deber del Estado de dar protección a este derecho? De partida, el Estado debe “fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles, estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación”, junto con promover el bien común, de lo que claramente surge la necesidad de garantizar la equidad en el acceso y un cierto nivel de calidad de la educación.

Fomentar, según su sentido natural y obvio (que aporta el Diccionario de la Real Academia Española), significa “promover, impulsar o proteger una cosa”, lo que incluye estimular adelantos y mejoras. En tal sentido, el deber de fomento justifica una regulación razonable y una preocupación de la política pública sectorial con el fin de promover y asegurar la calidad de la enseñanza, entendida como la adecuada concordancia de esta con los requisitos mínimos que debe cumplir cada nivel educativo, con el avance del conocimiento y con los requerimientos de la sociedad, incluidos los valores que la educación debe promover. Es evidente, asimismo, que los establecimientos educacionales son sujetos del deber constitucional de “contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación”, en cuanto son cuerpos intermedios que forman parte de la comunidad nacional. Sería un error, por tanto, interpretar la dimensión prestacional del derecho a la educación solo como un mínimo, sobre el cual la libre iniciativa de los padres —y de los particulares organizados en establecimientos educacionales— puede producir mejoras incrementales en la calidad del servicio, asequibles únicamente para quienes puedan pagarlas 25. Cabe recordar que este derecho incluye la función que le corresponde al Estado —en concordancia con el principio de igualdad y lo establecido en tratados internacionales— de garantizar que el ingreso a la enseñanza superior se determine atendiendo únicamente a la capacidad e idoneidad de los postulantes.

Entonces, el derecho a la educación implica deberes positivos para el Estado, no solo de prestación, sino también de regulación y aseguramiento de la equidad y calidad de la enseñanza. En el ejercicio de sus atribuciones para alcanzar esos fines, puede gravar a las instituciones de enseñanza con restricciones u obligaciones en la medida en que sean medios idóneos, necesarios y proporcionales para el logro de tales objetivos.

4. EL ARTÍCULO 19, NÚMERO 11°, ASEGURA A TODAS LAS PERSONAS LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA 26

La libertad de enseñanza es el derecho que asiste a toda persona para participar en los procesos de enseñanza y aprendizaje, sea impartiendo o recibiendo conocimientos, tanto para la enseñanza reconocida oficialmente o sistemática como para la que no lo es, sin otras limitantes que las que imponen “la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional” 27.

El núcleo esencial de la libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. En esas tres facultades se condensan, como dice nuestro TC, “los elementos, definitorios e inafectables, que tal libertad abarca” 28. Los establecimientos educacionales y sus organizadores son los titulares del derecho a la libertad de enseñanza, sea que opten o no al reconocimiento oficial, tengan o no personalidad jurídica. La libertad de enseñanza está en estrecha relación con la autonomía de los cuerpos intermedios 29y con el “derecho de asociarse sin permiso previo” (art. 19, núm. 15°, de la Constitución) por lo que garantiza la (adecuada) autonomía académica, administrativa y económica de los establecimientos educacionales, sean públicos o privados 30.

La libertad de enseñanza, como consecuencia, comprende el derecho a la dirección del establecimiento y a instaurar sus principios, compatibles con el pluralismo que exige la Constitución 31; la autonomía para definir su régimen interno y seleccionar sus directivos y el profesorado 32; el derecho de impartir conocimientos; el de elegir el contenido, el sistema y los métodos de la enseñanza; la facultad de acreditar el grado de conocimientos adquiridos por los alumnos, así como la de determinar su procedimiento de admisión y establecer normas de convivencia 33. Con todo, el derecho de acceder al establecimiento escolar elegido ha de tener, necesariamente, un correlato en la facultad de proseguir la formación en él, de tal modo que la expulsión del alumno, en determinadas circunstancias, puede entrañar la vulneración del derecho a la educación 34.

Asimismo, la libertad de enseñanza ampara el bien jurídico de libertad de cátedra, entendido como la facultad del profesor para desarrollar las materias de un curso desde su enfoque personal. Y abarca la posibilidad de obtener el reconocimiento oficial de la docencia que imparte, de conformidad con la ley respectiva, o impetrar la subvención o el financiamiento estatal correspondiente.

Con todo, la autonomía académica, administrativa y económica de las IES no es un derecho fundamental de estas, sino una garantía institucional de tipo estatutario, esto es, cuyo contenido y alcance se determina por la ley (León, 2011). Por lo pronto, la enseñanza con reconocimiento oficial está sujeta a algunas limitaciones adicionales respecto de la que no aspira al reconocimiento (el texto constitucional va de lo general a lo específico: de la libertad de enseñanza en sentido amplio a la enseñanza con reconocimiento oficial).

Así, el precepto indica que “la enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia político partidista alguna” 35. A su vez, el inciso final de esta norma otorga mandato al legislador para que, mediante una ley orgánica constitucional 36, establezca tanto los requisitos mínimos para la enseñanza básica y media como los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel, así como “las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento” 37. Finalmente, el Estado puede establecer requisitos para la educación subvencionada o financiada por él, cuya regulación es materia de ley. Como ha dicho el TC: “existen vínculos, claros y directos, entre el reconocimiento oficial de los establecimientos de enseñanza, por una parte, y el acceso, mantención y pérdida de la subvención que el Estado paga a aquellas de tales entidades que se hallen reconocidas oficialmente, de otra”. En otras palabras, “a mayor aporte fiscal, más estricta fiscalización y control”. Con todo, “otorgar la subvención no es una decisión de cumplimiento discrecional ni entregada a la magnanimidad del Estado. Por el contrario, se trata de una obligación ineludible, cuya justificación radica en la importancia excepcional que tienen la educación y la enseñanza en el desarrollo libre de la personalidad y de la sociedad en general” 38.

Entonces, el legislador puede (basado en el principio de igualdad) establecer restricciones adicionales para evitar que la enseñanza gratuita —financiada con fondos públicos— sirva a intereses particulares o contribuya a acentuar las diferencias y a segregar a los alumnos más vulnerables 39.

Los derechos de libertad pueden verse limitados por otros derechos e, incluso, por bienes colectivos, aunque en tal caso la carga de la argumentación opera a favor de la autonomía (Alexy, 1995, pp. 110-113). Las “leyes de la intervención” (Alexy, 2007, p. 267) plantean que las intervenciones en un bien iusfundamentalmente protegido están prohibidas prima facie, es decir, consideradas todas las circunstancias, podrían estar justificadas por una restricción. Por eso, la autonomía de las IES debe ejercerse dentro del marco que fijan las normas legales, en especial la ley orgánica constitucional respectiva, pero no limitarse a ella. De verificar el Estado (por medio de algún mecanismo de control arbitrado legalmente) que una institución de enseñanza se ha apartado notoriamente de las exigencias que su naturaleza le impone, entonces esta pierde sus derechos y se le puede privar del reconocimiento oficial 40. El derecho a la educación, entonces, puede operar —en la hermenéutica constitucional— como principio orientador y como límite de la libertad de enseñanza.