Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

El Consejo Nacional de Educación debe intervenir en el proceso de reconocimiento oficial de las IES privadas, aprobando el proyecto institucional respectivo y certificando que la entidad cuenta con los recursos suficientes para el desarrollo de sus tareas, y luego verificando el desarrollo del proyecto institucional de esas entidades, de conformidad con la ley, durante un mínimo de 6 y un máximo de 11 años. Al cabo de ese período, las IES alcanzan su plena autonomía y quedan en situación de otorgar títulos y grados (según corresponda) en forma independiente, o deben cerrarse. El Consejo también puede recomendar al Ministerio de Educación la aplicación de sanciones a las IES en proceso de licenciamiento, cuando corresponda 9.

Los avances de los gobiernos de la Concertación son, apenas, “correcciones al modelo”. En 1994 se aprobó la ley núm. 19.287, que crea el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), y la ley núm. 19.305, que regula la participación de los académicos en la elección de rector en universidades estatales. No hubo más cambios hasta 2005, cuando se dicta la ley núm. 20.027, que establece el crédito con aval del Estado (CAE); en 2006, se promulgó la ley núm. 20.129, que establece el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior (SINAC-ES) y crea la Comisión Nacional de Acreditación (CNA). En 2008, la ley núm. 20.261 estableció el Examen Único Nacional de Medicina (EUNACOM), como requisito habilitante para los médicos que ingresan al sistema público de salud. Las reformas de la Concertación concluyen en 2009, con la Ley General de Educación (LEGE) (núm. 20.370), que sustituye la LOCE y reemplaza el CSE por el CNED (al que encarga, además, el licenciamiento de nuevos CFT) 10.

El FSCU introdujo el mecanismo de créditos “contingentes” (se devuelven en proporción a los ingresos futuros), eliminando el riesgo de las deudas de alto monto que se pagaban en cuotas fijas; si al cabo del período de pago queda un saldo insoluto, este se condona. Comprometió, además, aportes “frescos” a los fondos —que son de propiedad de las universidades del CRUCH— mediante la ley anual de presupuestos. El carácter solidario de los FSCU consiste en que el Estado y los egresados de una institución ayudan a financiar a las nuevas generaciones de estudiantes.

El CAE, en cambio, se creó fundamentalmente como una manera de otorgar financiamiento a estudiantes de IES privadas (y a segmentos medios del CRUCH, que no alcanzaban a ser atendidos por el FSCU). La ley núm. 20.027 estableció un sistema que intermedia recursos entre el mercado de capitales y los alumnos, bajo condiciones de mercado (aunque más favorables que los créditos disponibles hasta entonces, en virtud del subsidio estatal 11). El Estado garantiza el 90% del crédito desde el egreso del alumno y hasta la total extinción (y el diferencial entre ese 90% y lo que avalan las IES a partir del segundo año de estudios). Las IES garantizan un 90% del crédito en el primer año, un 70% en el segundo año y un 60% en adelante, hasta el egreso, con el propósito de comprometerlas con la seriedad de la selección y con los resultados de sus alumnos mientras estudian. La garantía se hace efectiva si los alumnos desertan. Para administrar el CAE, se creó la Comisión Administradora del Sistema de Créditos con Garantía Estatal para Estudios Superiores (Comisión Ingresa), un organismo colegiado conformado por representantes del Estado y las IES participantes del sistema. La principal diferencia con el FSCU es que, para acceder al CAE, la IES en que se matricula el alumno ha de encontrarse acreditada. Esto, sin embargo, ha tenido algunos efectos no deseados en el SINAC-ES, ya que ha convertido en prácticamente obligatoria y de importantes consecuencias financieras a una acreditación creada como voluntaria para las instituciones. Las IES participantes deben garantizar, además, solvencia financiera y contribuir al financiamiento de la Comisión Ingresa. Finalmente, el crédito se otorga por un monto máximo determinado anualmente por los Ministerios de Educación y de Hacienda, para cada carrera e institución (el llamado “arancel de referencia”).

Las principales críticas que se le han formulado al CAE son los altos niveles de endeudamiento y morosidad que puede generar en los estudiantes y el alto valor de los recargos cobrados por los bancos al fisco con motivo de la recompra de cartera.

La ley núm. 20.129 mantiene el sistema de licenciamiento para las instituciones nuevas, pero incorpora un sistema de acreditación para las instituciones autónomas (acreditación institucional a través de la CNA, un órgano estatal, y acreditación de carreras mediante agencias privadas) y establece un sistema de información pública, haciendo obligatoria la entrega de cierta información académica y financiera para las IES. Sin embargo, la credibilidad del SINAC-ES se ha visto seriamente amenazada desde que el Consejo de Defensa del Estado presentó una querella en contra de un expresidente de la CNA y tres exrectores de universidades por los delitos de cohecho, negociación incompatible y lavado de activos (a raíz de la acreditación de esas tres instituciones, con las que el exintegrante de la CNA o sus relacionados habían celebrado contratos). Después se efectuó una auditoría de la Contraloría General de la República, se solicitó una evaluación a la OCDE (2013) y se formó una Comisión Investigadora en la Cámara de Diputados para evaluar el trabajo de la CNA.

En octubre de 2013, y con una votación superior a los cuatro séptimos (el quórum que se necesita para reformar la LOCE), la Cámara de Diputados aprobó el informe de esa Comisión, concluyendo que no es posible asegurar que las decisiones de acreditación que la CNA ha adoptado desde su origen, en el marco de la ley núm. 20.129, “sean plenamente válidas y confiables para las demás instituciones del Estado, la ciudadanía, las familias y los estudiantes”. Lo mismo vale para las decisiones de acreditación que han tomado las agencias acreditadoras; por lo que “se ha menoscabado la confianza pública en la calidad de la educación superior”. Lo anterior, con todo, no respondería solo a los actos y omisiones de la CNA, sino también a una serie de errores de diagnóstico y de política pública, “en cuyo diseño han participado tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo”. La ley vigente presentaría cinco “errores estructurales graves”: i) vincular acreditación con financiamiento, sin garantizar mecanismos rigurosos de acreditación; ii) no dejar suficientemente establecida la diferencia sustancial entre licenciamiento y acreditación; iii) permitir que las IES nombren a los comisionados de la CNA sin establecer mecanismos más robustos de inhabilidades para impedir conflictos de interés; iv) haber descentralizado y privatizado en agencias acreditadoras parte de las funciones sobre la acreditación de programas, sin un sistema riguroso de autorización y supervigilancia; y v) haber delegado potestades normativas en un órgano descentralizado como la CNA, sin un control de la autoridad administrativa superior. Además, la fase de implementación de la CNA, desde 2007, careció de recursos presupuestarios y omitió el dictado de los reglamentos correspondientes. La Cámara propuso: establecer una secuencia lógica de evaluación de las IES, incluyendo dos procesos adicionales de control de calidad, para verificar que se mantienen las condiciones del licenciamiento y que las nuevas áreas y carreras satisfacen estándares de calidad mínimos; reforzar el CNED, asegurando la independencia académica de sus miembros y de los pares evaluadores; desvincular el financiamiento de la acreditación; sustituir la CNA por una agencia nacional integrada por siete miembros elegidos por el sistema de alta dirección pública, con dedicación exclusiva; y hacer obligatoria la acreditación.