Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

Para terminar esta reseña, las únicas leyes aprobadas en el período del presidente Piñera (2010-2014) se refieren al sistema de créditos estudiantiles: la ley núm. 20.572 (4 de febrero de 2012), sobre reprogramación de créditos universitarios, y la ley núm. 20.634 (4 de octubre de 2012), que otorga beneficios a los deudores del CAE (reduce la tasa de interés real anual a un 2% y pone un límite a la cuota mensual equivalente al 10% del ingreso del deudor, mediante un copago del Estado sobre las diferencias) 12.

En suma, las principales modificaciones al marco legal en el período democrático tienen que ver con establecer un sistema de acreditación voluntario para las IES autónomas 13, asociado con un mecanismo de crédito para los estudiantes que accedan a las IES autónomas que se encuentren acreditadas. Ambas innovaciones están hoy fuertemente cuestionadas por el movimiento estudiantil y la clase política.

Esta resistencia al cambio de las bases legales del sistema de educación superior diseñadas en dictadura acarrea una evidente falta de legitimidad, que explica en buena medida la oleada de críticas que hoy enfrenta el sistema y las diversas propuestas de cambio radical que se plantean. Pero, ¿en qué medida esa resistencia es atribuible, como algunos han sostenido, al marco constitucional?

2. EL ESTATUTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE

No cabe duda de que la educación es un derecho fundamental, dado que está garantizado en la Constitución; aunque no es tan claro que se encuentre asegurado como un derecho social. Que sea un derecho fundamental implica, en todo caso, que el derecho a la educación es un principio dotado de eficacia directa que reclama deberes positivos al Estado. Su contenido —según veremos en esta sección— resulta de la ponderación y delimitación recíproca del derecho a la educación con otros principios, tales como la igualdad ante la ley, la libertad de enseñanza y la libertad de trabajo.

El derecho a la educación y la libertad de enseñanza se ordenan frente a principios más fundamentales, como la igual dignidad de todas las personas —que es la base de la igualdad en los derechos—, el deber del Estado de promover el bien común y el derecho de todos a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional (art. 1° de la Constitución), así como el principio democrático (art. 4°). Las dimensiones fundamentales de la igualdad son: la igualdad ante la ley, la igualdad de trato y la igualdad de oportunidades. Todo eso nos lleva a plantear que el principio rector en materia educacional, el núcleo que debe orientar la lectura armónica de ambos preceptos —derecho a la educación y libertad de enseñanza— y dar coherencia a las interpretaciones que de ellos se hagan, es el derecho de todos y todas a la educación (León, 2007).

En efecto, aunque las garantías constitucionales no siguen necesariamente un orden lexicográfico —el número no es indicador de prioridad o jerarquía—, es llamativo que en este caso, siendo dos derechos tan estrechamente relacionados, el constituyente se haya referido en primer lugar al derecho a la educación 14.

Por otro lado, el sentido natural y obvio de las palabras sugiere que la educación es un fin (perfeccionar las facultades intelectuales del educando), en tanto que la enseñanza es cualquier proceso sistemático de transmisión de información al estudiante, es decir, es un medio aplicado al objetivo de la educación (“el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida”) 15.

Esa forma de entender la relación entre ambas garantías se sustenta, además, en la evolución del texto constitucional 16, en los tratados internacionales vigentes sobre la materia 17y en el derecho comparado, donde existe la tendencia a tratarlas en conjunto 18.

El Tribunal Constitucional (TC) chileno, en un fallo de 2004, parece confirmar esta tesis: “si bien el derecho a la educación y la libertad de enseñanza son diferentes, también es cierto que existen numerosos e importantes vínculos entre ellos, evidencia de lo cual resulta ser que el objeto de la educación, esto es, el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida, (…) se manifiesta, imparte o lleva a la práctica a través de la enseñanza, sea formal o informal” 19.

En suma, ambos derechos se integran en pos del objetivo de asegurar la efectividad del acceso de todas las personas a la educación, para permitir su pleno desarrollo en coherencia con el bien común. El derecho a la educación adquiere así, por un lado, una dimensión prestacional (deber del Estado de proveer un sistema gratuito de educación básica y secundaria, y de fomentar la educación en todos los niveles) y, por otro, una dimensión de libertad (primero, de los padres para escoger el establecimiento de enseñanza y, luego, de los particulares, para crear, organizar y mantener establecimientos, en el marco de las normas mínimas estatales). Analicemos, pues, cada una de esas dimensiones de este derecho fundamental.

3. EL ARTÍCULO 19, NÚMERO 10°, ASEGURA EL DERECHO DE TODOS(AS) A LA EDUCACIÓN 20

La educación , como se dijo, tiene por objeto el pleno desarrollo de las personas en las distintas etapas de su vida. La educación básica y la educación media son obligatorias y es deber del Estado financiar un sistema gratuito destinado a asegurar el acceso de toda la población a esos niveles educacionales. Se establece así un “derecho público subjetivo”, un interés reconocido y protegido por el Estado, en cuanto condición necesaria para la realización de los proyectos de vida individuales, cuyo cumplimiento equitativo y efectivo las personas pueden demandar a la administración del Estado 21.

Por otra parte, los padres tienen el deber y el derecho de educar a sus hijos, lo que se relaciona con el derecho a escoger el establecimiento de enseñanza para ellos 22. De lo anterior y dado que en educación superior el texto constitucional no garantiza la gratuidad, parece deducirse que en ese nivel corresponde al Estado un rol subsidiario de lo que los padres pueden aportar para la educación de sus hijos 23. Nuestro TC ha señalado que el art. 1, inciso 3°, de la Constitución consagra el principio de subsidiariedad “como uno de los principios rectores del orden social”, lo cual implica que al Estado —sin perjuicio de sus deberes propios— no le corresponde “absorber aquellas actividades que son desarrolladas adecuadamente por los particulares, ya sea personalmente o agrupados en cuerpos intermedios” 24. En la misma línea, la sentencia del TC núm. 410-2004 (c. 8°) realza “el esfuerzo compartido que fluye del numeral 10° del artículo 19 de la Constitución”: el deber del Estado de financiar un sistema gratuito de educación básica y media, destinado a asegurar su acceso a toda la población, se complementa con “la participación activa que incumbe a la comunidad en la concreción de esta actividad de bien común”, en cuanto ella ha de contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación.

Este podría ser un punto altamente problemático: una aplicación estricta del principio de subsidiariedad al derecho a la educación implicaría que la comunidad no puede interferir con las decisiones que algunos padres —con la ayuda de los establecimientos respectivos— adopten para mejorar la educación de sus hijos, aun cuando ello los ponga en situación de ventaja o privilegio frente a los demás niños o jóvenes de la comunidad y excluya a los demás niños o jóvenes de esos beneficios. Atria (2007, pp. 41-60), a ese respecto, sostiene que no existe una libertad protegida para que los padres transfieran privilegios a sus hijos. Su argumento, en síntesis, es el siguiente: i) el núcleo del derecho a la educación no es lo que hemos denominado su contenido prestacional (el deber del Estado de establecer un sistema gratuito de enseñanza básica y media), sino el derecho preferente —y deber— de los padres de educar a sus hijos; ii) en su dimensión de libertad, el derecho a la educación y la libertad de enseñanza protegen el derecho de los padres a elegir —dentro del rango más amplio que sea posible— la que ellos consideren la mejor educación para sus hijos; iii) el Estado tiene el deber de dar especial protección al igual goce y ejercicio efectivo de este derecho, de modo que debe impedir a los establecimientos educacionales que formulen exigencias tales que los hagan inelegibles para ciertas familias, como la selección de estudiantes y el cobro de una determinada suma de dinero. Esto se debe a que el contenido de la libertad de enseñanza “no incluye la libertad de excluir”.