José Briceño Ruiz - Pertinencia y convergencia de la integración latinoamericana en un contexto de cambios mundiales

Todo se fundamenta en que se pierde la soberanía nacional, cuando las decisiones finales en cualquier circunstancia, aún con un organismo técnico responsable de la orientación de la integración, serán finalmente adoptadas por los países. El cambio está en que se pasa a trabajar de manera conjunta, compartiendo la soberanía con los socios del proceso, pues si verdaderamente existe voluntad política de integrarse y trabajar unos temas en común, no es que se pierda la soberanía nacional, sino que se pasa a manejar una soberanía compartida. Ya no se cree en su eficacia y funcionamiento, con lo cual la frustración es grande en procesos intergubernamentales como el Mercosur (De Medeiros, 2002), que ven cómo lo acordado por los países miembros en las instancias del proceso de integración se estanca al tener que esperar a que cada dispositivo negociado y acordado entre las partes (Vieira Posada, 2019, p. 272), se convierta en dispositivo legal en uno por uno de los países13. Como anota la directora general de Flacso:

Los temas claves que inhiben a los procesos de integración continúan siendo de naturaleza política en relación con los liderazgos regionales, el hiperpresidencialismo, la ausencia de incentivos lo suficientemente grandes y los mínimos comunes denominadores, como para vencer la falta de voluntad de los países de la región de trasladar a entidades supranacionales potestades que hasta la fecha siguen siendo preservadas como parte del fuero interno del Estado-nación, definido este en su acepción más tradicional del siglo xix. (Altmann, 2016, p. 39)

Es evidente que ante la sensibilidad mostrada por los hiperpresidencialismos latinoamericanos cuando se plantea la conveniencia de escenarios de supranacionalidad para tener una institucionalidad fundamental para la buena marcha de la integración, la solución no está en insistir en la supranacionalidad por sí misma, que no tiene posibilidades en el corto plazo de ser aceptada, pero sí en insistir en un mínimo de institucionalidad ejecutiva, aunque no propositiva, que sea responsable de poner en marcha y de desarrollar los mandatos que los propios mandatarios establezcan en los procesos de integración, para instrumentalizar lo acordado.

Se deben considerar entonces diferentes escenarios de apoyo institucional, soportados tanto en la institucionalidad existente, como en la posible desaparición de algunas instituciones y la creación de otras. Esto podría implicar asignar mayores responsabilidades a organizaciones como la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), para acciones de convergencia en el campo comercial, la fusión o la desaparición de otras, como la Comunidad Andina (can) y el Mercado Común del Sur (Mercosur), ante diferencias ideológicas irreconciliables de sus miembros y la definición de algún marco mínimo institucional para organizaciones carentes de este como la Alianza del Pacífico (ap).

En el futuro se debe pensar en sacar adelante la creación de un organismo latinoamericano de integración, como sería revivir el proyecto de los años noventa de una Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan), que agrupe a los dos países caribeños de habla española (Cuba y República Dominicana) y a todos los países de habla española y portuguesa en el continente, para un total de diecinueve países14.

En las negociaciones y en la elaboración del proyecto de creación respectivo, intervino activamente el Parlamento Latinoamericano (Parlatino):

Entre 1991 y 1998 lo discutió en sus sesiones de trabajo, llegando en abril de 1995 a contar con proyecto de Acta de Intención para su constitución y con orden de los cancilleres redactar el proyecto de Tratado Constitutivo de la Comunidad. El proyecto del Acta se presentó en la XIV Reunión ordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política celebrada en el mes de mayo en Quito. Este se acogió con “mucho interés” por los ministros, que manifestaron “su apoyo decidido a la iniciativa y darán los pasos necesarios para su concretización”. El proyecto de Acta de Intención para la constitución de la clan de abril de 1995 expresaba la intención de constituir la Comunidad Latinoamericana de Naciones entre los Estados de la región que decidieran conformarla15. (Vieira Posada, 2008, p. 442)

Pero, finalmente, no hubo la voluntad política suficiente por parte de los gobernantes para su creación en la década de los noventa16. Como anota el experto chileno en integración, Patricio Leiva: “no ha existido la voluntad política para emprender un proyecto global latinoamericano para el conjunto de los latinoamericanos que conduzca a un proceso de verdadera integración regional” (Leiva, 2008, p. 12).

Vale preguntar: ¿por qué la creación de la Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan) no aprovechó a organizaciones como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) o la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)? Porque la diferencia es clara: en la clan, el énfasis estaría en ser un organismo de integración, una comunidad latinoamericana para la integración antes que una comunidad de naciones; mientras que la Celac es comunidad de Estados para la coordinación política y la Unasur es unión de naciones, en las cuales los intereses nacionales de los Estados nación, de sus soberanías nacionales son la primera prioridad y desde allí se pretende el entendimiento para avanzar hacia la integración, en un proceso dispendioso que no ha dado resultado al no permitir una soberanía compartida, cuya inexistencia tiene paralizados los procesos de integración latinoamericanos.

Apoyo institucional a la convergencia

Fuera de las consideraciones sobre una eventual creación futura de una clan, los trabajos para ir adelantando una convergencia gradual de la integración latinoamericana se pueden realizar a través de diversos organismos existentes, unos, responsables de la instrumentalización de la integración, como son los procesos regionales de integración (Aladi, can, Mercosur, sica, Sieca, Alianza del Pacífico), pero en particular la Aladi y el sica; y otros, organismos internacionales que de manera especial se han ocupado de la integración, como son la Cepal, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe bid/intal, la caf-Banco de Desarrollo de América Latina y el Sistema Económico para América Latina (sela).

Se plantea la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), pues es el organismo responsabilizado desde su tratado constitutivo para realizar la convergencia de la integración, pero que, por tener una presencia limitada en Centroamérica, estaría acompañada del sica, que debería complementar su accionar regional centroamericano con un trabajo de convergencia de toda Latinoamérica.

En su tratado constitutivo, la Aladi tiene aspectos especialmente relevantes para los propósitos de este capítulo en el inciso b del artículo 3.°, que dice en relación con la convergencia que esta se “traduce en la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del mercado común latinoamericano” (tm80, art. 3.° inc. b). Multilateralización para lograr la convergencia y el objetivo de largo plazo de mercado común latinoamericano son las ideas centrales.

Esto se complementa con el inciso c del mismo artículo 3.° sobre flexibilidad, la cual define como “la capacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración” (tm80, art. 3.°, inc. c). Todo ello bajo la responsabilidad de la Conferencia de Evaluación y Convergencia que se debía reunir cada 3 años (tm80, art. 34; Vacchino, 1989; Garnelo, en Aladi, 2011).