José Briceño Ruiz - Pertinencia y convergencia de la integración latinoamericana en un contexto de cambios mundiales

La Cepal debió brindar una interpretación al nuevo entorno existente para la integración y lo hizo en su documento de 1994: El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La Integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, tomado de las experiencias favorables de países del Asia Pacífico. El acomodo al regionalismo abierto lo hizo conceptualmente la Cepal en el esfuerzo de vincular la integración al proceso de transformación productiva con equidad, conservando un hilo conductor con las propuestas en el contexto anterior de Raúl Prebisch sobre transformación productiva (Briceño y Bustamente, 2002).

Se pasó a un nuevo objetivo en los acuerdos regionales de integración de América Latina, en el cual, además de la conformación de espacios de libre comercio, se buscaba la inserción internacional en una economía mundial de apertura económica, con el riesgo de desdibujar la atención a los procesos subregionales para priorizar otras regiones y negociaciones adicionales a las latinoamericanas11. Se generalizó, entonces, la negociación de acuerdos de libre comercio con diferentes lugares del mundo desarrollado, como el Tlcan o Nafta de México con Estados Unidos y Canadá, que produjo el alejamiento mexicano del entorno de integración latinoamericano, ya que pasó a priorizar su relacionamiento con América del Norte; y de otros acuerdos comerciales con los Estados Unidos, la Unión Europea y países asiáticos. Esto puso en lugar secundario los propósitos de una integración más avanzada de conformar mercados comunes subregionales y la pretensión de llegar a un Mercado Común Latinoamericano.

El regionalismo abierto implicó un freno en los intentos de tener una integración latinoamericana con instituciones supranacionales, como en el caso de la Comunidad Andina y sus decisiones obligatorias de aplicación directa en los países y prevalecientes sobre normas internas contrarias, lo que consolidó una institucionalidad intergubernamental como en el Mercosur, en la cual lo acordado tiene que ser aprobado por la legislatura de cada país, con las consiguientes limitaciones en el funcionamiento de la integración.

Las consecuencias fueron graves, pues los adelantos conseguidos en varios procesos de integración de modificar la estructura tradicional de exportar bienes primarios y pasar a vender manufacturas fueron reemplazados de nuevo por el acomodamiento al suministro de commodities para el mundo desarrollado, aprovechando la circunstancia de altos precios internacionales por la aparición de nuevo compradores como China. No se tuvo en cuenta que la bonanza de precios era circunstancial y que se pasaría de nuevo a precios bajos como ocurrió en la segunda década del presente siglo, pero el mal ya estaba hecho, pues se perdieron muchos de los avances logrados en materia de diversificación exportadora, gracias a procesos latinoamericanos de integración.

Por otra parte, desde el inicio del siglo xxi se produjeron ajustes conceptuales que incidieron en la orientación y el desarrollo de los procesos latinoamericanos de integración, pues el ascenso al poder de gobiernos “progresistas” ocasionó fuerte reacción contra el regionalismo abierto por considerar que solo se privilegiaba lo comercial, cuando los primeros resultados del modelo neoliberal indicaban un agravamiento en las condiciones de distribución de los beneficios de la apertura, que habían contribuido a incrementar la situación de inequidad en la distribución del ingreso.

Se pasó entonces a un regionalismo de integración posliberal o poshegemónico, regulado por el Estado, promotor de un desarrollo endógeno, neoproteccionista, antiestadounidense y antiglobalización, con estilos de gobierno de diferente grado de populismo, que coincide con el ascenso al poder de regímenes partidarios de un socialismo siglo xxi, en el cual la prioridad pasó a estar en temas políticos, sociales y de seguridad, temas recogidos por nuevas instituciones como la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) y la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América (alba)12.

Es un periodo de realineamiento de los procesos de integración, debido al retiro de Venezuela en 2006 de la can, en momentos en los que, además de los objetivos andinos de integración comercial (Mercado Común para 2005), se habían acordado varios mandatos de integración política y social, de acuerdo con los encuentros presidenciales andinos (Vieira Posada, 2008, p. 128). El retiro de Venezuela de la can para ingresar al Mercosur, con la idea de que allí solo se trabajaría en temas políticos y sociales, no tuvo en cuenta que igualmente era un mercado común con una amplia agenda comercial, lo que más adelante invalidó la participación venezolana por incumplimientos del tratado.

A partir de la segunda década del siglo xxi, los cambios de orientación política en varios países condujeron a una situación compleja, ante dos tendencias de regionalismo abierto y de regionalismo posliberal, lo cual ha dificultado acciones de convergencia, las cuales tendrán que ser desarrolladas en el mediano y largo plazo en una integración dividida, en la que subsisten muchos problemas como los recogidos por la directora general de Flacso:

Las tendencias de la integración muestran nuevamente la crónica de una crisis anunciada en el déficit de certidumbres que se expresa en la creciente fragmentación, las dificultades de acordar una mirada común en temas estratégicos de inserción internacional, la debilidad en los mecanismos de concertación política, los liderazgos en pugna, las diferentes ideologías y las distintas visiones que sobre la integración regional, se siguen expresando. (Altmann, 2016, p. 37)

En consecuencia, América Latina deberá rehacer bases conceptuales propias de integración que acompañen la instrumentalización de los tratados de integración y les permita trabajar prospectivamente con agendas de corto, mediano y largo plazo; sin olvidar, como lo afirmó Alexander Wendt del constructivismo, que existe un “riesgo, sin duda latente de convertir al ejercicio de construcción teórica en un mero proceso de ideologización tendiente a justificar (vía la explicación) cualquier estado de cosas” (Wendt, en Sarquís, 2011, p. 48). Como comenta el profesor David Sarquís, Wendt sostiene que la teoría siempre se escribe para alguien y que, las más de las veces, representa más formas de justificación ideológica que verdades objetivas, lo cual ha venido ocurriendo en la ideologización de los procesos latinoamericanos de integración.

Ha llegado el momento de superar la ideologización de los procesos de integración de América Latina, si se desea lograr resultados en la profundización y el relanzamiento de la integración. Por eso no se debe estimular el análisis conceptual insistiendo en las concepciones opuestas entre integración abierta e integración posliberal, sino reconstruir fundamentos conceptuales comunes de acompañamiento de una integración siglo xxi, que reitere temas necesarios de integración que vienen de conceptualizaciones anteriores, con el agregado de una conceptualización para lo que puede ser una integración ajustada a las nuevas realidades del siglo xxi, en el objetivo de trabajar en una gradual convergencia de los procesos latinoamericanos de integración.

Institucionalidad ejecutiva y a futuro para la integración

Una de las principales causas del estancamiento y deficiente funcionamiento de la integración en América Latina es la falta de una institucionalidad mínima que permita hacer operativo lo decidido en el ámbito presidencial, pues con un manejo intergubernamental, lo acordado no tiene como implementarse, hasta que se convierta en normas aprobadas por los legisladores de cada país. Una razón para no poder lograr la institucionalidad necesaria para hacer operativa la integración en América Latina es la existencia periódica a través de su historia, del caudillismo nacionalista que prioriza las posiciones nacionales y no las comunitarias de unas soberanías compartidas y, como comenta Detlef Nolte: “Esta orientación soberanista frena el surgimiento de una integración más profunda y la creación de instituciones regionales que sean fuertes y tengan cierto grado de independencia” (Nolte, 2019, p. 140).