José Briceño Ruiz - Pertinencia y convergencia de la integración latinoamericana en un contexto de cambios mundiales

Divididos en diferentes procesos, no se consiguió siquiera en el espacio de la Alalc lograr los resultados esperados, pues “la Alalc subsistió sin política ni instituciones adecuadas que consumieron todas sus energías girando en torno de su propia atonía” (Montserrat, citado en Briceño y Bustamante, 2002, p. 39) y su parálisis llevó 20 años después a su reemplazo por la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), que debería asumir la responsabilidad de procurar la convergencia de lo avanzado en integración latinoamericana.

La Aladi, creada en 1980, no estableció ninguna etapa específica de integración, promovió una red de acuerdos entre países a través de acuerdos de alcance parcial y de complementación económica y mantuvo la idea de que sirviera para realizar en algún momento la convergencia de la integración, pues el artículo 3.° del acuerdo la establece

[…] como la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial mediante negociaciones periódicas entre los países miembros y, la flexibilidad, como la capacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración. (Tratado constitutivo, 1980)

Diez años después de su creación, en la década de los noventa, con la llegada del proceso globalizador, tuvo igualmente que acomodarse al cambio del regionalismo cerrado al regionalismo abierto, en el cual no solo se buscó el libre comercio entre sus miembros, sino también de estos con el mundo, adelantando varios de los países negociaciones de tratados de libre comercio con otras áreas del planeta.

El interés de varios países latinoamericanos en desarrollar una inserción a la economía mundial desbordó el marco limitado de los objetivos de la Aladi, lo cual condujo a que continúe el fraccionamiento en procesos regionales de integración, con la creación en 1991 dentro del entorno de regionalismo abierto, del Mercado Común del Sur (Mercosur), conformado por cuatro países del cono sur del continente6, al cual Chile se negó a ingresar, y retirado de la can, desarrolló un proceso propio de integración a la economía mundial, aprovechando que su economía se había acomodado primero a la apertura.

En el Caribe, los dos países hispanoparlantes, Cuba y República Dominicana, permanecieron por buen tiempo sin adherir a algún proceso de integración continental, pues el Mercado Común del Caribe (Caricom) fue creación de excolonias inglesas y francesas; en consecuencia, se tuvo que esperar décadas más tarde a que, en el periodo de regionalismo abierto, al negociar Centroamérica con Estados Unidos un tratado de libre comercio, se adhiriera República Dominicana al Cafta-rd y que con las reformas institucionales del Mercado Común Centroamericano con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (sica), este con un carácter más político, le diera cabida a Bélice y a República Dominicana e incorporara como miembro pleno del proceso de integración económica a Panamá, el cual antes de la globalización había preferido funcionar de manera independiente.

Luego de un intento fracasado en la década de los años noventa de crear una Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan) —lo cual se analiza más adelante—, se optó por conformar un espacio sudamericano en una Comunidad Suramericana de Naciones (csn) en la tercera reunión de presidentes de América del Sur en Cusco (Perú), a finales de 2004, y cuando apenas se comenzaban a definir sus planes de trabajo en la primera reunión de jefes de Estado en 2005, esta fue reemplazada, por propuesta del presidente Chávez, en abril de 2007, por la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), reduciéndose el alcance de integración de una comunidad a una unión de naciones.

La Unasur nació con la enorme limitación de pretender desarrollarse desde posiciones soberanas y aisladas de los países que la conforman, según lo establecido en el artículo 3.° del tratado constitutivo, suscrito en Brasilia el 23 de mayo de 2008, el cual plantea que los distintos objetivos se cumplirán “en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados” (Tratado constitutivo de Unasur, 2008), lo cual alejaba la posibilidad de una integración consensuada de soberanías compartidas y era la negación de cualquier institucionalidad con algún grado de supranacionalidad en un contexto caudillista, en el cual cada gobernante aspira a ser protagonista.

A esto se agrega que cualquier Estado miembro se puede eximir de aplicar total o parcialmente una política aprobada, lo cual evidencia las limitaciones que el manejo intergubernamental representa para la integración en América Latina, pues, como lo señala la directora general de Flacso:

[…] la falta de voluntad de los gobiernos para otorgar autoridad supranacional a los acuerdos y a las instituciones de la integración sigue haciendo que las estructuras nacionales tengan primacía y se sigan superponiendo a los propios sistemas de integración, lo que causa mayor debilitamiento a la institucionalidad misma de los procesos y su capacidad de incidencia. (Altmann, 2016, p .41)

La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que surgió como instancia fundamentalmente de decisión política, entró en crisis en 2018 y 2019 con el retiro (hasta diciembre de 2019) de la mayoría de los países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú y Ecuador, por diferencias ideológicas entre sus miembros. Quedan algunas propuestas de algunos de sus consejos7, principalmente, en materia de desarrollo social, infraestructura y medio ambiente; y, ante la pertinencia de desarrollar agendas de desarrollo y cohesión social en los procesos de integración de América Latina, es una tarea que deberá formar parte de acciones de convergencia en el corto y mediano plazo.

En el plano continental se trató de manejar un esquema abierto a las distintas posiciones con la convivencia de todos los países agrupados en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), creada el 3 de diciembre de 2011, que tiene la responsabilidad de lograr el necesario equilibrio entre la unidad y la diversidad (Peña, 2010), pero que arrastra grandes dificultades operativas por la división ideológica de sus miembros. Se trata de un organismo intergubernamental con otro tipo de responsabilidades adicionales a la integración, orientado más a la concertación política, al fomento de procesos de diálogo con otros actores y al posicionamiento de la región en temas globales, que le distraen de ser responsable de la compleja integración latinoamericana que necesita de una institución dedicada exclusivamente al tema8.

La fuerte ideologización que se fue apoderando de la integración desde finales del siglo xx en nada contribuyó a los esfuerzos de integración latinoamericana y tuvo como resultado mayor fraccionamiento alrededor de la concepción de una integración basada en un “socialismo siglo xxi”, con la creación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba), promovida por Hugo Chávez, como alternativa a la propuesta de integración hemisférica del alca, iniciada con el Tratado de Comercio entre los Pueblos (tcp), entre Cuba y Venezuela en diciembre de 2004, seguida del acuerdo de estos dos países con Bolivia, en abril de 2006, y el ingreso de Nicaragua en enero de 2007.

Finalmente, el fraccionamiento de los procesos de integración continentales no terminó con la creación en los años noventa del Mercosur y del Grupo de los Tres (G3) integrado por Colombia, Venezuela y México, pues retirada Venezuela de la Comunidad Andina (can) y del G3, en la segunda década del siglo xxi, cuatro países (Colombia, Chile, Perú y México) decidieron en 2011 la creación de la Alianza del Pacífico (ap), primer proceso de integración con el objetivo no solo de lograr una integración entre sus socios, sino también de trabajar conjuntamente para una mejor inserción internacional en otros espacios como el de Asia Pacífico.