Frank Ebert - Das aktuelle Disziplinarrecht

Die verfassungsrechtlichen Verfahrensgrundrechte gelten auch im Disziplinarverfahren. Zu nennen sind insbesondere das Gebot eines fairen rechtsstaatlichen Verfahrens (Art. 20 Abs. 3 GG), das Verbot von Ausnahmegerichten und das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 GG), der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) und das Verbot der Doppelbestrafung (Art. 103 Abs. 3 GG).

Für das Disziplinarverfahren ergibt sich das Gebot effektiven Rechtsschutzes aus dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch gem. Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG, soweit die Disziplinarbefugnis nicht durch die Disziplinarbehörden, sondern – dem Strafprozess vergleichbar – durch die als Disziplinargerichtsbarkeit fungierenden Verwaltungsgerichte ausgeübt wird. 24

Am 1. Januar 2002 ist das Bundesdisziplinargesetz (BDG) vom 9. Juli 2001 25 in Kraft getreten. Es hat die Bundesdiziplinarordnung (BDO) aus dem Jahre 1967 abgelöst und bildet seither für den Bund die Grundlage des Disziplinarverfahrensrechts.

Das BDG hebt sich von der BDO in mehrfacher Beziehung deutlich ab. 26 Die BDO litt in weiten Teilen an einer unzureichend strukturierten Gliederung , die den praktischen Umgang mit dem Gesetz erheblich erschwerte. Beispielsweise fehlte eine klare Trennung zwischen dem behördlichen und dem gerichtlichen Disziplinarverfahren ; statt dessen wurden einzelne Elemente des gerichtlichen Verfahrens an verschiedenen Stellen zwischen den Vorschriften zum behördlichen Verfahren geregelt (z. B. §§ 20, 23, 23a, 24, 31 BDO). Die Behandlung des Gerichtsaufbaus (§§ 41 bis 55 BDO) zwischen den Vorschriften über die Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens (§§ 33 bis 36 BDO) und die Untersuchung durch den Untersuchungsführer (§§ 56 ff. BDO) wirkten besonders deplaziert. Demgegenüber fasst das BDG die Vorschriften über das behördliche und das gerichtliche Verfahren in jeweils einem Teil zusammen. 27

Allerdings ist auch dem BDG ein gewisser Vorwurf von Unsystematik nicht zu ersparen: So werden die Disziplinarmaßnahmen im Teil 2 des Gesetzes geregelt (§§ 5 bis 16 BDG), das behördliche und gerichtliche Verfahren in den folgenden Teilen 3 und 4 (§§ 17 bis 44 und §§ 45 bis 78 BDG). Der Teil 5 (Unterhaltsbeitrag, Unterhaltsleistung und Begnadigung) hingegen knüpft wiederum unmittelbar an die im 2. Teil geregelten Disziplinarmaßnahmen an.

Verfahrensrechtlich löst sich das BDG von der – in dieser Form ohnehin nicht mehr zeitgemäßen – Bindung an das Strafprozessrecht. Es ist statt dessen eng an das Verwaltungsverfahrensrecht und an das Verwaltungsprozessrecht angelehnt (§ 3 BDG). 28 Dadurch wird der Verwaltung und der Justiz eine Abwicklung der Disziplinarverfahren im Rahmen der für sie bewährten Verfahrensordnungen effizient ermöglicht.

Bei der Ausgestaltung des behördlichen Disziplinarverfahrens verzichtet das BDG auf die – seit langem umstrittene – Unterscheidung zwischen einem nichtförmlichen und einem förmlichen Verfahren. Stattdessen sieht das BDG ein einheitliches Verwaltungsverfahren vor (§§ 17 bis 44 BDG), in dessen Mittelpunkt die Ermittlungen stehen. Deren Ergebnis bildet die Grundlage sowohl für den Erlass einer Disziplinarverfügung als auch für die Erhebung einer Disziplinarklage vor dem Verwaltungsgericht. Durch diese Konzeption wird ein doppelter Ermittlungsaufwand vermieden, wie er bislang durch das Nacheinander von Vorermittlungen und Untersuchung gegeben war. Auch die mit dieser Neuregelung einhergehende Straffung und Konzentration des Verfahrens führt zu einer erheblichen Effizienzsteigerung.

Auf die vormalige Institution des mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Untersuchungsführers 29 verzichtet das BDG. Diese Einrichtung entstand in einer Zeit, als die heute selbstverständlichen rechtsstaatlichen Garantien noch nicht ohne Weiteres gewährleistet waren. Der Umfang der Aufklärung und die verfahrensmäßigen Rechte der Betroffenen werden hierdurch nicht berührt. Im Gegenteil erfährt ihre Stellung im gerichtlichen Verfahren dadurch eine wesentliche Stärkung, dass die Ermittlungsergebnisse des behördlichen Verfahrens eine unmittelbare Beweisaufnahme des Gerichts nicht mehr ersetzen können. Das Gericht muss vielmehr selbst über streitige Tatsachen Beweis erheben (§ 58 BDG).

Die Disziplinarbefugnis des Dienstvorgesetzten wurde erweitert. Er kann nicht nur Verweise und Geldbußen (§§ 6, 7, 33 BDG) verhängen, sondern auch Kürzungen der Dienstbezüge und des Ruhegehalts (§§ 8, 11, 33 BDG). Dadurch kann die Zahl der aufwändigen und belastenden Disziplinarklageverfahren reduziert und diese Verfahrensart den wirklich schweren Fällen vorbehalten werden. Gleichzeitig werden die Disziplinarverfahren beschleunigt und die Gerichte entlastet.

Mit den Reformbestrebungen untrennbar verbunden war die Verlagerung der gerichtlichen Disziplinarverfahren auf die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit (§§ 45 ff. BDG). Diese Verlagerung geht bereits auf eine Forderung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 1967 zurück. Die Übertragung der gerichtlichen Disziplinarverfahren auf die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit machte zum einen das Bundesdisziplinargericht (§§ 41 ff. BDO) überflüssig. 30 Zum anderen fiel der atypische und teuere Einsatz des Bundesverwaltungsgerichts als zweite Tatsacheninstanz (§§ 55, 80 ff. BDO) weg. Das Berufungs- und Beschwerdeverfahren ist auch im Disziplinarrecht auf die Oberverwaltungsgerichte bzw. Verwaltungsgerichtshöfe der Länder zugeschnitten (§§ 45, 51, 64 ff., 67 f. BDG). Das Bundesverwaltungsgericht kann sich damit auf seine klassische Rolle als Revisionsgericht konzentrieren (§§ 69 f. BDG) und Revisionsinstanz sowohl für das Bundes- als auch für das Landesdisziplinarrecht sein (§ 187 VwGO). Überdies können die Verwaltungsgerichte die Einheitlichkeit der Rechtsprechung auf dem Gebiet des Disziplinarrechts gewährleisten. Wenn alle allgemeinen Streitigkeiten des Bundesbeamtenrechts in erster und zweiter Instanz von den Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichten entschieden werden, ist für das Disziplinarrecht als Teil des Beamtenrechts ein Systembruch, wie er mit der BDO vorhanden war, nicht einzusehen. Im Gegenteil – ein derartiger Systembruch würde die notwendige Einheitlichkeit des Disziplinarrechts in Bund und Ländern behindern, wenn man bedenkt, dass der Pflichtenkreis von Bundes- und Landesbeamten grundlegend übereinstimmt. Schließlich bedeutete die Übertragung der erst- und zweitinstanzlichen Zuständigkeit für gerichtliche Disziplinarverfahren auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit der Länder und die Abschaffung des Bundesdisziplinargerichts für den Bund eine erhebliche Kostenersparnis.

Die Neuordnung des Disziplinarverfahrens bedingte weiterhin eine Auflösung der Institution des Bundesdisziplinaranwalts 31 . Seine originären Aufgaben konzentrierten sich bisher im Wesentlichen auf das förmliche Disziplinarverfahren (§§ 37 ff. BDO).

§ 47 BeamtStG und § 77 BBG enthalten mit einer Legaldefinition des Begriffs „ Dienstvergehen “ zentrale materiellrechtliche Vorschriften des Disziplinarrechts (vgl. auch unten 2.1). Sie lauten:

§ 47 BeamtStG – Nichterfüllung von Pflichten

(1) Beamtinnen und Beamte begehen ein Dienstvergehen, wenn sie schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen. Ein Verhalten außerhalb des Dienstes ist nur dann ein Dienstvergehen, wenn es nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer für ihr Amt bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen.