Ana Marleny Bustamante - Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana

Existen, entonces, algunas ideas iniciales para discutir la razón de ser de la integración. Su estudio debe ser realizado tomando en cuenta el contexto histórico en el que se han desarrollado las iniciativas de integración. Esto implica evaluar el contexto internacional, que siempre ha sido un elemento crucial que ha influido en el desarrollo de los procesos regionales. También supone examinar los contextos nacionales de los diversos países y cómo los cambios que han sucedido en ellos pueden determinar el destino de las iniciativas de integración.

Ya en términos más operativos, es decir, al margen de los grandes objetivos históricos de la integración (desarrollo y autonomía) o de los más recientes (mecanismos de gobernanza regional), una manera de conocer cuáles son las razones que han impulsado en la última década a la integración regional es estudiar los acuerdos en concreto, determinar cuáles son sus objetivos y ver cuáles son razones que motivan dichos acuerdos. Este método es interesante y puede proveer insumos importantes para entender cuál es la “razón de ser actual” de la integración. No obstante, tiene sus riesgos. Por ejemplo, el Mercosur se crea mediante la firma del Tratado de Asunción en 1991, en una época de hegemonía del regionalismo abierto. Su objetivo era un mecanismo de inserción eficiente en el mundo globalizado. Con el ascenso al poder de los gobiernos de izquierda a partir de 2003, el Mercosur adquiere un sesgo más desarrollista, como se expresa en su mayor interés por la integración productiva, que se materializa con la firma del Programa de Integración Productiva en 2008. Entonces en menos de 20 años, el Mercosur pasó de ser un proceso centrado en la promoción del crecimiento económico y la inserción internacional, muy en línea con los planteamientos del regionalismo abierto, a uno más enfocado en el desarrollo económico, con reminiscencias de las propuestas cepalistas. Si añadimos a esto que se intentó desarrollar una sólida dimensión social, la idea de desarrollo se amplía no sólo para incluir el desarrollo económico, sino el desarrollo humano.

Igualmente, si se analizan iniciativas como la unasur y celac, se observa cómo uno de sus objetivos iniciales es el fortalecimiento de la concertación y el diálogo político regional, así como la actuación conjunta en el plano internacional. Ejemplos de diálogo y concertación son la Cumbres celac –ue, o celac –China, así como las cumbres Unasur –África y Unasur –Países Árabes, que se pueden describir como casos de interregionalismo. Estos son mecanismos que pueden ayudar incrementar el margen de maniobra propia de los países latinoamericanos. La actuación conjunta, en cambio, se refiere a la posición conjunta de los países de la región en instituciones internacionales, es decir, votos convergentes en las Naciones Unidas o la omc. Aunque en este aspecto se ha avanzado menos, si se lograran acordar un número, aunque sea limitado, de temas en los cuales la región actuase de forma conjunta, su margen de maniobra también se ampliaría.

Si se considera el argumento de la integración (o más propiamente el regionalismo) como un mecanismo de gobernanza regional, se observa, por ejemplo, como en la Unasur se ha creado un Consejo Suramericano de Salud, que ha realizado avances importantes en áreas como la creación de un banco de medicamentos. El Consejo Suramericano de Planificación (Cosiplan) ha impulsado la mejora de infraestructura regional a través del iirsa, que es una forma de promover bienes públicos regionales.

Esto permite argumentar que las razones para impulsar la integración en América Latina son diversas y que, en consecuencia, pensar en singular la integración latinoamericana es un enfoque equivocado. Existen razones económicas, políticas y sociales que impulsan a los países a fomentar iniciativas de integración. De allí, la naturaleza multidimensional de la integración, un aspecto que se analiza en detalle en los trabajos del gt2 del gridale.

La integración: ¿para quién?

Es igualmente importante discutir para quién funciona la integración. Esta es una vieja pregunta en los estudios de la integración regional que remonta a François Perroux, quien la formuló en un artículo clásico publicado en 1966. La importancia de plantear y responder esta preguntar fue enfatizada por Giovanni Molano, Daniele Benzi y Miriam Saraiva en la segunda reunión virtual del gt. Perroux no preguntaba para quién era la integración, sino a quién beneficiaba. Su respuesta dependía de la respuesta que se deba a una pregunta previa que él formuló: ¿cómo opera la integración? A esta pregunta respondió, y se hace una verdadera síntesis de su argumento, que la integración operaba o fuese a través de los mecanismos de mercado o través de la combinación del mercado con la acción de Estado. Esto determinaba a quién favorecía la integración. Si la integración funcionaba con base en mecanismos de mercado solo favorecía a los actores económicos involucrados en el intercambio comercial, pero si la integración funcionaba con base en la acción conjunta del Estado-mercado, la integración sería para la sociedad en su conjunto. Tras la pregunta de para quién es la integración esta la idea de actores y la forma en la que la acción política de estos se asocia con las motivaciones de la integración. Miriam Saraiva lo señaló en la segunda reunión virtual cuando afirmó que se puede hablar de motivaciones pensando en el Estado, un gobierno o en élites y, en consecuencia, las motivaciones no son uniformes o monolíticas y que pueden existir posiciones contrapuestas.

En el fondo, esta discusión nos remite a la cuestión de la integración como un proceso político, como una arena política en la cual los diferentes actores tratan de hacer valer sus intereses y visiones sobre las motivaciones, forma y estrategia a seguir en un proceso regional. En el enfoque racionalista de Moravcsik se describe este proceso como la formación de las preferencias nacionales, una etapa en la que los actores agregan sus intereses y determinan las posiciones de un Estado. Este enfoque, aunque valioso, tiene el problema de que solo incluye en el proceso de formación de preferencia a los actores del sector productivo, en particular aquellos con actividades crecientemente internacionalizadas. Los actores de la sociedad civil, los actores transgubernamentales o, incluso, las regiones subnacionales no entran en el marco explicativo de Moravcsik. Si se amplía su marco explicativo para incluir la diversidad de actores que participan (o que se excluyen) en un proceso de formación de preferencias, se logra determinar con más precisión por qué las motivaciones varían o por qué la integración toma un modelo económico en particular o adopta cierta estructura institucional. Vistas las cosas de esta forma, se puede argumentar que es la acción de los actores en la arena política de la integración la que va a determinar las preferencias nacionales y, en consecuencia, a favor de quién va a funcionar la integración.

Integración e institucionalidad

Otro tema que ha sido objeto de consideración es qué tipo de institucionalidad requiere la integración en América Latina. Esto es, qué tipo de institucionalidad se adapta a la realidad histórica, cultural, política y económica de los países latinoamericanos. El problema en este tema es el peso de la experiencia europea que, a pesar de sus dificultades actuales, ha sido un proceso que se ha visto como un espejo que América Latina tiene que mirar. Esto plantea el tema de la aplicación de un modelo institucional supranacional en nuestra región y este es un asunto polémico, pues existen riesgos en el trasplante acrítico de la experiencia supranacional europea a América Latina, como lo evidencia la experiencia de la Comunidad Andina.