Ana Marleny Bustamante - Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana

Esto tiene un dimensión jurídica y política. Como señala Silvana Insignares, se debe discutir la fundamentación jurídica que debe tener el proceso de integración latinoamericano y cuáles serían las bases jurídico-políticas en las que debe reposar el modelo regional. Insignares propone la habilitación constitucional de los Estados miembro, para facilitar el entendimiento del fenómeno comunitario y supranacional como pilares de la construcción del proceso de integración regional y, de esta manera, lograr un avance real entre el querer soberano y el interés de la integración. En este sentido, el debate jurídico debe centrarse, entre otros, en cómo debe operar en la práctica la cesión de competencias de los Estados a las instituciones supranacionales. Para Insignares, en América Latina se han generado procesos fragmentados e inacabados a pesar del papel que ha cumplido el derecho internacional en la coordinación y análisis de las relaciones entre los Estados y las distintas organizaciones internacionales promotoras de la integración. Las características propias del derecho de la integración continúan generando problemas de aplicación, que los Estados han intentado resolver a partir de la incorporación de estas normas del derecho comunitario en el ordenamiento nacional de cada Estado para otorgarle validez y carácter vinculante, generando problemas de autonomía inherente al ordenamiento jurídico comunitario.

Ahora bien, aunque en el plano jurídico-normativo la supranacionalidad parezca muy lógica y racional, desde el punto de vista política, la cesión o delegación de soberanía a entes supranacionales tiene implicaciones significativas en la soberanía de los Estados y esto es particularmente sensible en una región en la que la idea de soberanía sigue siendo de gran valor para las élites económicas y políticas. A esto se debe agregar el hecho de que otras experiencias de integración como la Asociación de Estados del Sureste de Asia (asean) o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) han establecido arreglos institucionales de tipo intergubernamental y avanzan de forma exitosa en sus metas integradoras.

Como se trata de un tema polémico, la cuestión de la supranacionalidad ha generado posiciones diversas en las discusiones del gt. Giovanni Molano, por ejemplo, ha señalado que supranacionalidad ha sido más una excepción que una constante en los procesos regionales. Esta posición es compartida por otros miembros del gt como José Briceño Ruiz. En cambio, Edgar Vieira considera que la supranacionalidad sí es aplicable a América Latina y que sería el mecanismo más eficiente para resolver el problema de la ineficiencia de las instituciones intergubernamentales, que se describen como asociadas a la soberanía nacional y a los intereses de los Estados y no a la búsqueda de objetivos regionales. Marco Romero, por su parte, plantea que se debe dejar tratar el tema supranacionalidad e intergubernamentalismo como un binario que se contradicen.

Obviamente, el tema institucional (y, en particular, la supranacionalidad) es uno de más complejos a tratar cuando se analiza la integración regional en América Latina. Una cosa que debe quedar clara es que la supranacionalidad, sea normativa o decisional, no existe de forma pura ni siquiera en la ue. La institucionalidad europea se basa en un equilibrio entre instancias supranacionales como la Corte Europea de Justicia y la comisión e instancias intergubernamentales como el Consejo. El Parlamento también desempeña un papel importante en este proceso. El proceso legislativo de creación de normas es un ejemplo de esto, pues en él participa la Comisión, que tiene la iniciativa, el Parlamento y el Consejo, sin los que no puede aprobarse la norma propuesta. Este no sólo el caso de Europa, pues como señaló Verónica Jaime en la tercera reunión virtual del grupo, es errado describir al sica como supranacional porque dentro de su estructura institucional apenas la Corte Centroamericana de Justicia tiene atributos supranacionales. María Mercedes Prado también destaca la importancia de lo intergubernamental en la can.

En consecuencia, más que insistir en el carácter binario de la supranacionalidad y el intergubernamentalismo. El Mercosur es un caso de intergubernamentalismo y desde hace años vive grandes dificultades; la can tiene una fuerte dimensión supranacional y tiene una crisis no menor que el Mercosur. Entonces, el problema debe ir más allá de la dicotomía supranacional versus intergubernamental. Lo que se destaca es la necesidad de crear instituciones eficientes que permitan gestionar de forma eficiente los instrumentos creados para impulsar la integración regional o para resolver los conflictos que siempre surgen debido a una creciente interdependencia regional. Estas instituciones pueden tener un carácter intergubernamental, otras supranacional, pero lo que deben reflejar es un compromiso político de los Estados y los demás actores que participan en un proceso de integración.

Nuevo marco teórico para la integración

Un hecho es incontrovertible: la teoría de la integración nació y se desarrolló para explicar el proceso que se inicia en el viejo continente en 1951 con la creación de la Comunidad del Carbón y el Acero (ceca) en 1951. El neo-funcionalismo y el intergubernamentalismo surgen para explicar el proceso europeo. La teoría vineriana sobre las uniones aduaneras o las propuestas de Bela Balassa de la integración como un proceso gradual y por etapas, tienen como referencia a la integración europea. Nuevos enfoques como el liberalismo intergubernamental, la gobernanza multinivel o el institucionalismo también emergieron para analizar la integración europea.

Muchas de estas teorías han sido usadas para evaluar los procesos de integración regional en América Latina. Esto ha planteado un debate, que también existe en otras regiones del mundo, sobre si la teoría europea puede aplicarse de manera descontextualizada en otras regiones. Este es, de hecho, uno de los temas centrales del regionalismo comparado, una nueva rama en el estudio de los procesos que ha adquirido gran fuerza en los años recientes.

Por ello, es importante discutir el marco teórico del regionalismo latinoamericano. En primer lugar, debe señalarse que en América Latina ha habido una reflexión teórica propia sobre el regionalismo y la integración regional. Este es el caso de la escuela estructuralista de la cepal en el ámbito económico. Como ocurre con sus ideas sobre el desarrollo económico, el pensamiento cepalista sobre la integración ha evolucionado desde las propuestas de una integración al servicio de la industrialización de los años cincuenta, al regionalismo abierto de los años noventa. Los planteamientos sobre autonomía de Helio Jaguaribe y Juan Carlos Puig son otro ejemplo de una reflexión propia sobre la dimensión política de la integración. Se es consciente de que aspectos de estas teorías han sido objeto de intensos debates y cuestionamientos, pero esto no le resta el valor explicativo de muchos de sus aportes. Por ello, la construcción de un marco teórico supone considerar y debatir la relevancia de las contribuciones latinoamericanas. Seguir desconociendo las conceptualizaciones latinoamericanas sobre los procesos latinoamericanos de integración regional es continuar fortaleciendo la inercia del eurocentrismo en la comprensión y explicación del regionalismo en el mundo.

Un tema crucial en este aspecto ha sido planteado en la segunda reunión virtual del gt y que Molano describió como una construcción de una teoría de la integración sin adjetivos. Como punto de partida es conveniente superar el supuesto (aceptado consciente o inconscientemente) de que “teoría de la integración” es sinónimo o se asimila a “teoría de la integración europea”. En otras palabras, parece que cuando se usa la teoría de la integración (sin adjetivo) se está refiriendo a la teoría de la integración europea. Y eso se debe superar, pues una teoría de la integración sin adjetivos debe abarcar cualquier conocimiento generado para explicar los procesos de integración existentes en el mundo, en Europa y más allá de ella.