Ana Marleny Bustamante - Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana

En el caso de la Unión Europea, el ejemplo clásico de armonización, ha sido en el área de políticas macroeconómicas, particularmente la fiscal y la monetaria, un ejercicio previo e indispensable para la consolidación del mercado común, y posteriormente de la unión monetaria. En efecto, si se pretende asegurar las condiciones para la libre movilidad de bienes, capitales y trabajadores, se debe asegurar que los costos de contratación laboral, los derechos y beneficios pensionales, y las cargas tributarias, entre otros, no sean demasiado dispares entre los países, pues de lo contrario unos serán más atractivos para trabajar e invertir que otros. Estos ejercicios de armonización macroeconómica se plantearon también en la Comunidad Andina (can) y en el Mercosur en los años 90, cuando ambos esquemas regionales se propusieron crear mercados comunes. Una de las causas de que esta armonización no se pudiera realizar fue la renuencia de los miembros de ambos esquemas a ceder autonomía en el manejo de sus políticas macroeconómicas y ello contribuyó a que, en los años 2000, el objetivo de consolidar mercados comunes se dejara a un lado.

Pero la armonización puede darse en diferentes frentes. En la can y el Mercosur, por ejemplo, la armonización ha sido relativamente exitosa en materia aduanera y no arancelaria, donde los países miembros de ambos esquemas regionales han logrado ponerse de acuerdo, no solo en aranceles comunes, sino también en procedimientos aduaneros, estándares de calidad, y normas sanitarias y fitosanitarias, para llevar a cabo sus políticas e intercambios comerciales. Este ejemplo sirve para vislumbrar los beneficios de la armonización. En primer lugar, se reducen los costos de información y de transacción. Si se comparten unos estándares y unos procedimientos para realizar los intercambios, se ahorra tiempo y recursos tratando de entender y de aceptar los estándares y procedimientos de la contraparte. En segundo lugar, hay mayor facilidad para el aprendizaje mutuo. Si ambas o todas las partes están trabajando con la misma ‘materia prima’, hay mayores posibilidades de que, bien sea juntos o separados, encuentren mejores formas de proceder con esa materia prima compartida y los demás puedan implementar esos avances con relativa facilidad. Y, en tercer lugar, hay mayores posibilidades de alcanzar los objetivos propuestos, independientemente de qué tan comunes sean. Si se comparten estándares y procedimientos hay menos posibilidades de que haya “malas sorpresas” por afectaciones causadas por otro país y, en cambio, existe una mayor posibilidad de apoyarse en el otro para conseguir lo que se pretende, considerando también que incluso un Estado puede aprovechar lo que hace otro para beneficiase de ello (la superación de un obstáculo técnico con un tercer país, por ejemplo).

Debe notarse aquí que la armonización no implica compartir fondos ni presupuestos en moneda ni en especie, ni tampoco objetivos. En principio, los únicos objetivos comunes necesarios para la armonización son los de la armonización misma, es decir, armonizar lo que se decide armonizar. Pero los objetivos que cada Estado pretende alcanzar con dicha armonización pueden ser dispares sin que ello afecte per se el ejercicio de armonización. Volviendo al tema aduanero, un Estado puede adoptar un arancel común con el fin de superar su déficit comercial con otro, mientras que este otro puede hacerlo para aumentar su superávit con aquel. Objetivos en principio contrapuestos, pero que no impiden la armonización. Asimismo, un Estado puede armonizar barreras no arancelarias para modernizar un sector de su industria, mientras que el otro puede hacerlo para obtener mayor protección para el mismo sector. Más bien, si la armonización se realiza también con objetivos comunes, es más coherente que, además de la armonización, se destinen recursos comunes como fondos y presupuestos en moneda y en especie para alcanzar tales objetivos y, con ello, las posibilidades de éxito deberían ser mayores. Pero es claro que la definición de objetivos comunes y la destinación de recursos a fondos y presupuestos comunes reduce sustancialmente la autonomía de cada Estado para decidir sobre sus procedimientos de política y el uso de esos recursos y con ello se generan obstáculos para la armonización. Las siguientes secciones discutirán con más detalle los beneficios y obstáculos de la armonización de algunas políticas para la integración en América Latina en la actualidad.

Principales temas que ameritan armonización de políticas en los proyectos regionales latinoamericanos: beneficios y obstáculos

La discusión que se dio en la reunión virtual del Grupo 2, previa al Congreso del gridale, arrojó un conjunto de temas primordiales para realizar ejercicios de armonización de políticas en el futuro cercano. En materia de integración económica, se consideró que se debe profundizar lo que ya existe, pese a que debe recordarse que el comercio entre los países latinoamericanos y, particularmente, entre los suramericanos, se encuentra ya liberalizado casi en su totalidad y ningún esquema regional le apuesta, en el presente, a avanzar en la consolidación de una unión aduanera, ni mucho menos de un mercado común. La unión aduanera en el Mercado Común Centroamericano (mcca) y en el Mercosur se mantiene, aunque mucho más unificada la primera que la segunda. Pero en la medida en que ninguno de estos dos esquemas tiene previsto conformar un mercado común en el futuro cercano, la profundización de ambas uniones aduaneras aparece como algo innecesario. La can y la Alianza del Pacífico (ap), por su parte, desecharon la posibilidad de conformar mercados comunes, pese a que la ap sostenga oficialmente que pretende conformar un espacio de libre circulación de bienes, capitales y personas, pero en ningún momento ha planteado iniciativa alguna para emprender un ejercicio mínimo de coordinación macroeconómica con ese fin. Sin embargo, algunos participantes de la discusión resaltaron que la conformación de un mercado común suramericano o latinoamericano no debería desecharse de forma definitiva, pues es claro que la ampliación de los mercados nacionales hacia mercados comunes ofrecería importantes oportunidades de crecimiento y desarrollo económico para los países, particularmente teniendo en cuenta que, en ausencia de estos mercados comunes, prevalece la desigualdad en los términos de intercambio con los países desarrollados, quienes siguen siendo los principales compradores de commodities de los países latinoamericanos.

Otro posible tema de armonización en materia económica, que se planteó como prioritario, es la acumulación de origen para incentivar las cadenas de valor entre los países latinoamericanos. Este es un tema en el que la ap ha anunciado su voluntad de avanzar, pero sin logro que mostrar hasta el momento. La acumulación de origen permitiría que países que no tienen acuerdos comerciales con terceros se beneficiaran de los acuerdos comerciales que alguno de los países latinoamericanos tuviera con ese tercero para incorporar porciones de valor (insumos, tecnología, procesamiento) en el producto que sea finalmente exportado a ese tercer país. Aparte de las dificultades técnicas y legales que esto conlleva, particularmente dadas las reglas de origen de la omc, el mayor obstáculo para la acumulación de origen es que la mayoría de encadenamientos productivos hacia atrás entre los países latinoamericanos son de poco valor agregado, es decir, importan insumos básicos entre ellos para exportar a un tercero bienes intermedios de poco valor agregado relativo. Las exportaciones manufactureras tienen más encadenamientos nacionales que externos y, aparte de Brasil y México, son muy pocos los casos de exportaciones de otros países latinoamericanos que requieren mayores niveles de encadenamiento hacia atrás que permitan aportar un mayor valor agregado por parte de los países proveedores y procesadores de insumos. En estas condiciones, acumular origen puede equivaler más bien a incrementar la competencia para los proveedores nacionales de insumos que actualmente participan en cadenas de valor nacionales, pero que tendrían que competir con los proveedores de otros países que pretendieran incluirse en una cadena regional que pudiera acumular origen.