José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

En ese contexto llegó el proyecto de ley de reforma de la educación superior. Se formuló, según el mensaje, desde tres ejes conceptuales: i) la búsqueda permanente de calidad; ii) la equidad e inclusión, eliminando las “barreras financieras” (avanzando gradualmente hacia la gratuidad) y otras, como los sistemas de acceso, que reproducían las desigualdades socioeconómicas, y iii) la pertinencia del quehacer de la ES. La educación –se declara– “es un derecho fundamental, tiene un valor público innegable y está en la base de una sociedad más justa, democrática y participativa”. Las “ideas matrices” del proyecto fueron: 1) consolidar un sistema de Educación Superior, creando una subsecretaría de ES, para definir y desarrollar políticas públicas para el sector; 2) dar garantías de calidad y resguardo de la fe pública;36 3) promover la equidad e inclusión (mediante el dispositivo de la gratuidad y el desarrollo de un sistema único de acceso); 4) fortalecer la educación superior estatal, y 5) fortalecer la formación técnico-profesional, con políticas específicas para ambos subsectores. El gobierno esperaba culminar, así, el ciclo de una reforma educacional que calificó de “histórica”.

De este modo, el gobierno quiso generar un cambio de paradigma en la política educativa, tal que la educación –también la de nivel superior– fuese asegurada como “derecho social” mediante la implementación de la gratuidad universal en instituciones estatales y privadas adscritas a un régimen público.37 En términos simples, se trataba de pasar de una situación considerada problemática a un estado de cosas mejor valorado, mediante un cambio del marco legal y del sistema de financiamiento, fortaleciendo la institucionalidad pública. Determinar qué es un modelo público en educación (superior) por oposición a uno privado fue una primera cuestión fundamental para la reforma; qué significa que la educación (superior) sea un derecho social, se transformó en la segunda cuestión conceptual clave. Ambas se abordarán en los acápites siguientes.

Pero, al plantear una reforma estructural del sistema de ES, esto es, un cambio de paradigma del derecho a la educación, primero por vía de Ley anual de Presupuestos y luego mediante una reforma legal, el esfuerzo del Ejecutivo suponía también una tesis del cambio constitucional. Aparentemente el gobierno confió en la idea –que suscribe el autor de esta tesis– que la transformación del Derecho, incluido el de nivel constitucional, se produce por medio de ciclos en los que la confrontación entre movimientos políticos –resuelta por el pueblo en las elecciones– determina los significados jurídicos clave en la esfera pública.38 En este caso la Nueva Mayoría acogió una demanda del movimiento estudiantil y logró aprobar la gratuidad en ES, primero por vía de Ley de Presupuestos y una “ley corta” complementaria, salvando las objeciones del Tribunal Constitucional. Luego consiguió la aprobación de la gran reforma. No obstante, el cambio constitucional por la vía material (la que depende del contenido de significado que la interpretación vigente asigne a sus normas) depende de ciertas condiciones políticas y jurídicas, que analizo en la última parte de este capítulo.

El Derecho es, ciertamente, producto de la Política y, en tanto práctica interpretativa, está constantemente evolucionando; pero en su funcionalidad, la forma es importante.39 Es decir, no basta con enunciar una teoría política coherente, que justifique un cambio del modelo vigente, sino que se requiere, además, que la nueva legislación implemente adecuadamente –de manera consistente con la Constitución “vigente”– ese cambio de paradigma. La interpretación constitucional es una actividad que parte de, y tiene por objeto, un conjunto de textos dotados de autoridad.40

Un gran movimiento social, seguido de un amplio proceso de deliberación pública y acción política, apoyado por la retórica gubernamental, puede producir cambios en la interpretación constitucional y modificar las concepciones acerca del derecho a la educación y la libertad de enseñanza. Sin embargo, parece poco probable que una ley sea condición suficiente para producir un cambio de paradigma en la política educativa y en la fisonomía del sistema de educación superior. Es función de la ley, sin duda, garantizar los derechos sociales, cumpliendo los mandatos y directrices que surgen del texto constitucional y los tratados internacionales; pero es cuestionable que la sola aprobación de un texto normativo logre, efectivamente, erradicar el modelo de mercado y la competencia entre las IES, instaurando un régimen público, como anunciaba de modo optimista el gobierno de Bachelet. Antes bien, una ley podría acabar reforzando las estructuras y relaciones existentes. La ley es solo una de las “formas” del Derecho y, para que sea eficaz, debe configurar un diseño institucional adecuado, que debe ser coherente con los propósitos (funciones) y atributos del sistema –la praxis– que regula. Poner esto de manifiesto es, como se dijo en la Introducción, uno de los objetivos de este trabajo.

Existe una fuerte corriente en la literatura académica que alerta sobre las amenazas de las políticas neoliberales en ES y que busca revertir los procesos de mercantilización, privatización y desregulación de la misma (Readings, 1994; Slaughter y Leslie, 1997; Marginson, 1997 y 2004; Pusser, 2014; Ordorika y Lloyd, 2014, entre otros). Esos estudios críticos advierten, sin embargo, que la adecuada comprensión de los problemas de la ES, aun en contextos de mercado, requiere de un análisis desde el Estado.41 A continuación se analizará por lo tanto cómo la política educativa, máxime si aspira a convertirse en ley, depende de una determinada teoría del Estado, de los derechos fundamentales y de la interpretación constitucional. En los capítulos posteriores se estudiará cómo la fisonomía y evolución del sistema de ES dependen de su trayectoria y de los valores que, en un cierto contexto histórico, político y cultural se le atribuyen. Entonces se comprenderá en qué medida los procesos de reforma han de ser sensibles a los fines, intereses y fuerzas en disputa.

1.2. POLÍTICA EDUCATIVA Y ESTADO CONSTITUCIONAL

Como dice Amy Guttman (2001: 20-21) la cuestión central de la política educativa es: ¿En manos de quién han de dejarse las decisiones básicas en materia educacional? Esta, a su vez se divide en: ¿Qué propósitos debe perseguir, cómo se distribuye y quién debe tener la autoridad para definir la educación de los futuros ciudadanos? Para identificar una buena política, construir consensos en torno a ella y hacer seguimiento a su impacto en la sociedad, Guttman sugiere que debemos contar con una teoría política sobre el papel del gobierno en educación, a fin de evaluar sus principios o las consecuencias que surgen de ella. Ese método es análogo al que Ronald Dworkin propone para la interpretación constitucional: la interpretación constructiva asigna un propósito y un valor al objeto (la práctica), para hacer del mismo “el mejor ejemplo posible” de la forma o género a la que pertenece. Así, luego de identificar los materiales pertinentes (en la etapa pre interpretativa) se derivan los principios que dotan de unidad y sentido a esa práctica, guiados por la idea de integridad (etapa interpretativa). Las interpretaciones pueden seleccionarse por el criterio de adecuación, pues solo se deben tener en cuenta aquellas que sean coherentes con la historia legislativa e institucional. Es en la etapa post-interpretativa que debemos elegir aquella reconstrucción de la práctica que aparece justificada por la mejor teoría político-moral del orden constitucional vigente (Dworkin, 2005: 57-59).42

Frente a las teorías conservadoras (que despolitizan la educación, entregándosela a los padres); las utilitaristas (que pueden fundar una teoría de los derechos, pero sin ofrecer criterios para distinguir entre calidad y cantidad); las liberales, con énfasis en la autonomía individual o en el juicio de expertos (que tienden a olvidar el problema de la autoridad política) y las funcionalistas (basadas en la reproducción social y que, con su determinismo, niegan valor a las políticas educativas); Guttman propone una teoría democrática que promueve el debate público de la problemática educativa e intenta conciliar el desacuerdo. A su juicio, “la imposición de cualquier ideal moral de educación, sea liberal o conservadora, sin el consentimiento de los ciudadanos, subvierte la democracia” (Guttman, 2001: 29).