José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

Cuando se plantea una reforma global y un cambio de paradigma, ¿cómo se realiza? El gobierno de la Nueva Mayoría partió de un análisis análogo al que hace Marginson (1997) para el caso australiano: hasta la década de los setenta el sistema chileno de ES estaba basado en universidades no orientadas al mercado. Dos décadas más tarde, el sistema se había expandido, desplazándose hacia la provisión privada, y el financiamiento público disminuía en proporción inversa al crecimiento de la matrícula. El pago de aranceles se estableció en IES públicas y privadas, situándose entre los más altos de la OCDE. Estas políticas habrían implicado un cambio de paradigma, pues la ES dejó de verse como un servicio público y se transformó en un mercado dirigido a distancia por el gobierno. Ahora bien, ¿cómo se pueden revertir esas transformaciones, cuando forman parte de un fenómeno mucho más amplio, como lo es la globalización?43

La globalización ha impulsado la “mercantilización” de la educación superior, reemplazando el compromiso social de las IES por la noción de “excelencia” (Readings 1994) y el control directo del Estado por la competencia (Pusser, 2014). También ha impactado en la reducción del financiamiento público; el énfasis en la flexibilización, rendición de cuentas y fomento de la calidad; el surgimiento del “capitalismo académico” y los incentivos a la investigación aplicada y la innovación, profundizando los vínculos de los académicos con el sector empresarial, entre otras políticas (Slaughter y Leslie, 1997; Ordorika y Lloyd, 2014; Brunner y Uribe, 2007: 84 ss.; Brunner, 2009: 79 ss.). Si bien se pueden observar patrones de comportamiento comunes, las configuraciones institucionales y el contenido de las políticas públicas son dependientes del contexto espacial e histórico, de la tradición y las prácticas del respectivo sistema de ES, de la cultura legal, entre otros factores. El cambio en la educación superior es resultado de relaciones de poder y de la política; Estado y ES son escenarios de conflicto en los que diversos grupos intentan obtener la hegemonía ideológica y, al mismo tiempo, son también instrumentos para el logro de los propósitos políticos de esos grupos (Ordorika y Lloyd, 2014). Por eso, Pusser entiende la universidad como “una institución con valor político, tanto simbólico como instrumental, en disputas más amplias por el poder y la autoridad del Estado” (2004: 3).

Los proyectos de reforma a la ES tienen entonces ese componente ideológico inevitable. Si la propuesta se plantea en términos binarios –todo o nada– y la mayoría busca imponer sus ideales morales mediante los votos, es previsible que la minoría usará todos los medios de defensa a su alcance, incluyendo los “cerrojos” institucionales disponibles, como el quórum de ley orgánica o el requerimiento de inconstitucionalidad ante el TC. Pasados ciertos límites el Derecho puede servir como freno (un dique) a la acción política. El estudio de la estructura y evolución de los sistemas de ES debe ser sensible al conflicto político e integrar el análisis del marco institucional, que incluye los principios que justifican esas prácticas y los propósitos (funciones) que se le asignan. Para eludir el debate confrontacional y facilitar acuerdos es necesario diagnosticar adecuadamente y tematizar los problemas que la política trata de resolver. Ello se hace mucho más difícil cuando se quiere absolutizar un principio o concepto y “demonizar” los que juegan en sentido distinto.

La literatura suele reconocer tres principios de coordinación y, por ende, tres modelos ideales de política educativa. Siguiendo a Guttman (2001: 41), el “Estado familia” reclama para sí la autoridad educativa exclusiva, pues el propósito de la educación es la unidad política y la igualdad; por ello, en este modelo son los órganos políticos los que deciden qué se debe enseñar. El “Estado de las familias”, en cambio, pone la autoridad educativa exclusivamente en manos de los padres, quienes tienen un “derecho” a decidir lo que se enseña a sus hijos, aunque esto a veces no coincida con el interés social (Guttman: 2001, 48). La disputa entre la autoridad del Estado y la de los padres se remonta al ideal de la República de Platón y la respuesta pragmática de Aristóteles en la Política. Aristóteles, en rigor, busca un “balance” o “justo medio” entre los dos principios, pues también cree que la unidad de la sociedad se logra mediante la política, en la Constitución del Estado, y la educación. El “Estado de los individuos”, por su parte, defiende “los objetivos duales de oportunidad de elección y neutralidad entre concepciones de buena vida” (Guttman 2001: 53-54). Luego se ocupa de asegurar la educación de los niños más pobres y permite la existencia de escuelas privadas, estableciendo controles indirectos mediante exámenes públicos centrados en los hechos y la ciencia positiva. La neutralidad –que no pueden garantizar los padres ni los políticos– se consigue mejor, según este modelo, depositando la autoridad educativa en “expertos” o educadores profesionales, quienes deben maximizar el desarrollo y la futura libertad de elección de los niños.

Análogamente, Clark (1991: 199), en referencia a los sistemas de ES, identifica tres tipos ideales: “el sistema estatal, el sistema de mercado y el sistema profesional”, los cuales pueden combinarse –tomando dos y tres dimensiones– para comparar sistemas nacionales. En primer lugar, los sistemas de ES varían “en cuanto a su dependencia respecto de la autoridad y del intercambio: a mayor debilidad de integración, mayor dependencia de intercambio”. El continuo va desde la administración estatal unitaria y unificada y se mueve hacia una decreciente globalización estatal y una creciente fragmentación e interacción de mercado, pasando por las combinaciones intermedias de la “federación”, la “confederación” y la “coalición”. Así, en este sentido amplio, “el mercado es sinónimo de lo no gubernamental, lo no regulado” (Clark, 1991: 201-202). Desde otro punto de vista, los sistemas nacionales pueden (y suelen) estar coordinados, para bien y para mal, por “oligarcas académicos”, aunque en especial los sistemas no estrictamente organizados por el Estado se diversificarán según “las múltiples maneras en que la oligarquía académica puede vincular a las personas, los grupos y las instituciones” (Clark: 1991 204-205). Dado que la oligarquía académica está “omnipresente o al acecho entre bastidores”, nuestro autor sugiere “reformular el continuo autoridad estatal/mercado como un modelo triangular para representar las formas de coordinación estatal, de mercado y oligárquicas. Cada vértice del triángulo constituye el extremo de una forma y una cuota mínima de las otras dos, mientras que los puntos interiores representan combinaciones diversas de los tres elementos” (ibíd., 208). Clark advierte que “la mayor parte de la acción, explícita” en la mayoría de los sistemas de ES, se inclina hacia el lado Estado/oligarquías debido a las contiendas abiertas que se dan entre funcionarios y profesores. El mercado, en cambio, “no es percibido como una forma de coordinación o bien se le concibe como una forma que produce resultados poco confiables o indeseables” (Clark 1991: 210-211).44

Es fundamental para modelar la estructura y funcionamiento de un sistema nacional de ES comprender muy bien las interacciones de estos tres elementos así como las características particulares y “dinámicas propias” de ese sistema. No es llegar y tomar uno de los modelos ideales (el estatal) e intentar replicarlo como siguiendo un manual. Las IES adoptan distintas estructuras internas; algunas se orientan al Estado (son públicas por la forma de designación de sus autoridades, su régimen legal y/o de financiamiento), otras compiten en mercados que escapan a su control y otras, todavía, responden a la “sociedad civil” (Pusser 2014), la que no puede ser lisa y llanamente confundida con el mercado. El Estado –en sociedades democráticas y pluralistas– es un complejo de entidades, órganos e instituciones (administradas por personas) y, por lo demás, no puede hacerlo todo. Y, a diferencia de los modelos, los sistemas “reales” suelen ser una mixtura de potestades públicas y privadas.