José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

En definitiva, el ministerio de Hacienda, que, como se hizo evidente, había tomado el control de la reforma bajo el lema del “realismo sin renuncia”,17 ideó un mecanismo intermedio, acudiendo a la glosa que regulaba la transferencia de recursos para la gratuidad; un mix entre aporte basal y beca. Esto tenía la ventaja de replicar la experiencia de otros programas (becas, fondos concursables y convenios de desempeño) que, desde 1991, habían sido incorporados mediante la Ley de Presupuestos y habían hecho posible modelar –limitadamente– el desarrollo del sistema de educación superior chileno e impulsar políticas públicas desde el retorno a la democracia.18 Con todo, la lógica del compromiso ya no era bien vista por todos los sectores y la fórmula recibió múltiples críticas: se comentó –no sin razón– que no apuntaba al objetivo de fortalecer la educación pública; que no indicaba con claridad el horizonte –el “régimen de lo público”– hacia el cual nos estaríamos moviendo;19 que no favorecía el desarrollo de universidades “de” investigación; que discriminaba a los estudiantes vulnerables que, no obstante estar matriculados en IES privadas acreditadas, quedaban excluidos del beneficio; que afectaba la autonomía de las IES y, en fin, que no garantizaba el avance hacia la gratuidad universal. Esta última crítica, sobre todo, era liderada por los estudiantes.

Al anunciar el voto favorable de la bancada demócrata cristiana (DC), el diputado Matías Walker reconoció que hubieran querido discutir la gratuidad en el marco de un proyecto de ley de financiamiento de la ES; “pero más importantes que los medios son los fines” y de alguna manera, dijo, se pudo construir una propuesta de gratuidad en la ES que no resulta discriminatoria.20 El senador Ignacio Walker (DC) anunció su abstención en la votación de la glosa de gratuidad por considerar que el beneficio era discriminatorio y que su diseño había sido improvisado y desprolijo.21 Parlamentarios de derecha hicieron, por su parte, reserva de constitucionalidad22 y –luego de la aprobación de la glosa– recurrieron al Tribunal Constitucional (TC). El debate se desplazó, entonces, desde los argumentos “de política” (propios de la discusión sobre gastos) a los argumentos “de principios”; es decir, se centró en la eventual incoherencia de la glosa con las normas constitucionales, tanto en relación con los derechos fundamentales como en materia de procedimiento legislativo.23

Se cuestionó, siguiendo a Feliú y Letelier (2009: 26-29), la “práctica reiterada” de incluir normas “ajenas a la naturaleza propia del presupuesto” en esta ley, con “grave deformación” del Derecho, al permitir que la definición de la política pública sea resuelta por el Poder Ejecutivo, impidiendo –en el hecho– el debido examen y aprobación parlamentaria. Un viejo precedente no era relevante, dado que había cambiado la Carta Fundamental.24 La “práctica reiterada” y vigente del TC admite que la Ley de Presupuestos es uno de los principales instrumentos de política pública de que dispone el gobierno.25 Muchos programas vigentes solo tienen sustento en la Ley de Presupuestos, incluidas las becas de ES (las que, contradictoriamente, se proponían por la oposición como alternativa para llevar adelante la política de gratuidad). El núcleo de la cuestión constitucional sería entonces el carácter discriminatorio del beneficio, en cuanto excluía estudiantes vulnerables de IES acreditadas, estableciendo requisitos arbitrarios.26

Una de las funciones que cumple la interpretación del Derecho –la que realiza el jurista práctico– consiste en predecir el comportamiento de los tribunales.27 Ross (2006: 143-4), hablando de la “ideología del método”, señala que la doctrina realiza aserciones acerca de la “interpretación vigente”; esto es, “predicciones que nos dicen cómo será aplicada la regla por los tribunales”. Si, en cambio, la aserción del dogmático no se basa en principios de interpretación “vigentes”, ella es política jurídica –un acto de habla que pretende influir en la decisión del tribunal– pero no ciencia del Derecho. En tal sentido, anticipar las decisiones del TC no depende únicamente de examinar la composición política del mismo;28 también –y en buena parte– esa tarea tiene que ver con el método y la teoría de la argumentación jurídica. De esta forma, nos vamos adentrando en las conexiones entre Derecho y Política, que es una de las preguntas que motivan esta investigación.

1.1.2. Fallo del Tribunal Constitucional y “Ley Corta” de gratuidad

El fallo del TC Rol 2935-15, de 21 de diciembre de 2015, contiene dos partes. Primero, en empate de votos y con el voto dirimente de su presidente, el Tribunal rechazó la petición principal del requerimiento –y todas las impugnaciones que conllevaba– por estimar que “la materia de que se trata pudo ser regulada en la Ley de Presupuestos”.29 Seguidamente, el TC –por seis votos contra cuatro– acogió la petición subsidiaria del requerimiento, solo en cuanto a los requisitos que deben reunir las IES elegibles para acceder al financiamiento gratuito, exigidos en el párrafo tercero de la glosa 05, “por cuanto dichas condiciones establecen diferencias arbitrarias y vulneran el derecho de igualdad ante la ley”.

En la parte que acoge el requerimiento (Capítulo IV de la STC) la clave, según indica el fallo, es identificar: (1) la finalidad declarada por el legislador al crear el beneficio; (2) la diferencia concreta de trato que se establece, y (3) el criterio de diferenciación, vale decir “por qué el Estado les va a financiar la gratuidad a unos y a otros no” (c. 36). Así, el TC reconoce que la glosa 05 tiene una finalidad doble: alcanzar tanto la “gratuidad para los alumnos vulnerables” como la “calidad” de la enseñanza que recibirán gratuitamente tales alumnos (c. 37). La diferencia de trato establecida por la ley consiste en que algunos estudiantes vulnerables obtendrán el beneficio de gratuidad, en circunstancias que otros no tendrán acceso a tal beneficio (c. 38), dado que existe un determinado monto a distribuir. En cuanto al criterio de diferenciación, el TC estima “inentendible” que, “si la finalidad declarada de la ley es otorgar gratuidad a los alumnos vulnerables, se escoja para ello un medio o factor de distinción que tiene por efecto excluir aproximadamente a la mitad de los sujetos que se pretende beneficiar” (el criterio de pertenencia al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas o CRUCh).30 Dicha elección –que tampoco es idónea para asegurar calidad– no satisface la exigencia de racionalidad mínima y hace que la diferencia sea arbitraria (c. 40).31

Hubo molestia en las filas de la Nueva Mayoría. Para Isabel Allende, senadora del Partido Socialista (PS), el TC contravenía la resolución democrática del Congreso; pero, señaló, los partidarios del lucro y del modelo de inequidad “no lograrán detener la gratuidad de la educación, porque es la voluntad del pueblo de Chile”.32 Es decir, la ley es la voluntad del pueblo y no cabe recurrir a procedimientos e instancias judiciales no representativas para frenarla. “Algunos quieren impedir que cumpla con mi palabra, no me conocen”, dijo, por su parte, la presidenta Bachelet y afirmó: “la gratuidad va a partir el próximo año”.33

Para que la gratuidad pudiera implementarse en 2016, dando cumplimiento al fallo del TC, el gobierno propuso y concordó con el Congreso una “ley corta” que modificó la ley N° 20.882, de Presupuestos del año 2016. La glosa 05, que regulaba la gratuidad, fue modificada por la Ley Nº 20.890, de 26 de diciembre de 2015, restringiendo el beneficio a los estudiantes matriculados en universidades del Estado o en universidades no estatales que “sean elegibles”.34 El discurso de la presidenta del 21 de mayo de 2016 –en lo relativo a ES– destacó que más de 125 mil jóvenes hubiesen podido acceder ese año al beneficio35 y anunció que, a partir de 2017 se incluiría en la gratuidad a estudiantes del 50% de menores ingresos que se matriculen en institutos profesionales (IP) y centros de formación técnica (CFT) que cumplan los requisitos. Para 2018 –agregó– se ampliaría la gratuidad para los estudiantes pertenecientes al 6º decil de ingreso familiar y luego –en la ley publicada en mayo de 2018– se fijarían los mecanismos para “avanzar” hacia la gratuidad universal.