Arturo Yrarrázaval C. - Manual de Derecho Económico

El desarrollo de la actividad económica debe hacerse respetando las normas legales que la regulan. Por primera vez se consagra en la Constitución el derecho regulatorio económico. Es relevante señalar que el reconocimiento se hace dentro del ámbito de desarrollar cualquier actividad económica. Algunos creyeron que el concepto de normas legales podría ser interpretado en forma amplia incluyendo además de las normas de la ley, las normas de carácter administrativo, en especial reglamentos, decretos supremos, resoluciones e incluso instrucciones. A nuestro juicio la norma constitucional abarca solamente las disposiciones de la ley en el sentido propio o estricto del término, pues la ley es la única regla idónea para regular la actividad económica. Claramente el derecho regulatorio está circunscrito constitucionalmente al legislador. En cuanto al alcance de la regulación debe entenderse la dictación de normas que permiten el libre pero ordenado ejercicio de la actividad económica. A la ley le corresponde regular adecuadamente el desarrollo de una actividad económica. De forma tal, que la ley debe contener las normas suficientes para que se lleve a cabo una actividad económica en forma libre y ordenada. Por el contrario, una ley muy estricta o poco desarrollada no cumple adecuadamente su función regulatoria pues está delegando en la Administración su reglamentación, vulnerando por consiguiente la reserva legal.

El Tribunal Constitucional ha señalado que la fuente y sentido de la garantía de la libre iniciativa en materia económica es una consecuencia del principio de subsidiariedad. 12En otra sentencia el tribunal recalcó que regular de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia es estar ajustado y conforme a reglas lo que no permite que a través de la regulación se impida el libre ejercicio del derecho. La regulación implica establecer limitaciones y restricciones al ejercicio de un derecho, pero claramente de acuerdo con el texto de la Constitución las regulaciones deben ordenarse por ley y no mediante normas de carácter administrativo. De lo contrario, se estaría entregando a la administración la facultad para regular el ejercicio de los derechos constitucionales, sin estar autorizado por la Constitución. 13En otro fallo el tribunal recalcó que en el caso de modificaciones de la regulación se debe considerar con cuidado los derechos legítimamente adquiridos por las personas al amparo de la norma vigente al momento de su adquisición. 14

La disposición constitucional de la libre iniciativa en materia económica trata el tema del Estado empresario en su inciso 2º. Habrá que entender como Estado empresario la participación de este en cualquiera de sus manifestaciones, en empresas de cualquiera naturaleza. La norma contiene cuatro principios fundamentales del Estado empresario. El primero se refiere a la autorización que debe dar una ley de quórum calificado para que el Estado inicie y desarrolle actividades empresariales, específicamente determinadas por la ley. El segundo establece que a dichas empresas del Estado se les aplica por regla general la legislación común aplicable a los particulares. El tercer principio consiste en que excepcionalmente por motivos calificados se otorgue a las empresas del Estado un régimen especial. El último principio es que la autorización debe ser también otorgada por ley de quórum calificado.

La norma del Estado empresario debe ser concordada con la cuarta disposición transitoria. Esta disposición señala que las normas legales que se hallaban en vigor en 1980 sobre materias que de acuerdo con la Constitución requieran de leyes orgánicas constitucionales o aprobadas con quórum calificado seguirán vigentes mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales.

La Contraloría tiene un importante pronunciamiento sobre el Estado empresario en 1984. Aclara que las empresas del Estado son parte de la Administración del Estado según el artículo 1º de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado. En el caso específico de Codelco Chile, la Contraloría es categórica al señalar que forma parte del Estado empresario la empresa de la gran minería del cobre, nacionalizada por la reforma constitucional de 1971. 15

4. Igualdad en el trato económico

El artículo 19 Nº 22 consigna por primera vez el principio constitucional de la no discriminación en materia económica. El principio de la igualdad en el trato económico es una consecuencia directa del principio de la igualdad ante la ley, pero referida a las materias económicas. El concepto clave en materia de igualdad en la actividad económica es la discriminación, por cuando si la discriminación no es arbitraria, está permitida por la disposición constitucional. El Diccionario de la Real Academia considera que es arbitrario lo que está sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o la razón. 16

En el inciso 1º la norma asegura a todas las personas la no discriminación arbitraria en materia económica por parte del Estado y de sus organismos. El inciso 2º, en cambio, permite la discriminación hecha por el legislador, siempre que no sea arbitraria. Para que se produzca la excepción se requiere de una ley que contemple la excepción y que no contenga una diferenciación arbitraria. La norma acepta tres excepciones:

a) Autorización de beneficios económicos, directos o indirectos, siempre que sean determinados y favorezcan a sectores de la población;

b) Autorización de beneficios económicos, directos o indirectos, en favor de alguna actividad económica;

c) Autorización de beneficios económicos en favor de una zona geográfica.

La discriminación no arbitraria puede consistir en subsidios y en franquicias. En los primeros, el Estado aporta una cantidad de dinero directamente a los beneficiarios. Este es el caso del gasto social. En las franquicias el beneficio consiste en que los favorecidos se eximen de pagar tributos. Los subsidios y las franquicias producen el mismo efecto financiero en el Estado, en el primer caso el Estado gasta y en el segundo se dejan de percibir ingresos. Por esta razón la norma exige que la estimación de las franquicias o beneficios indirectos deban incluirse en la Ley de Presupuesto. En materia de gravámenes, puede haber gravámenes especiales siempre que sean por ley y que recaigan sobre sectores de la población, actividades económicas o zonas geográficas.

El Tribunal Constitucional ha dejado bien en claro que esta garantía no es sino una singularización del principio de igualdad, que consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y consecuencialmente diversas para aquellos que estén en situaciones diferentes. Queda admitido que la igualdad jurídica no es absoluta, pues lo que el Constituyente rechaza son las discriminaciones arbitrarias que no son otras que las diferencias irracionales producto del capricho y contrarias al bien común. 17

5. Derecho a la propiedad

Por primera vez en nuestro ordenamiento constitucional se reconoce el derecho a la propiedad separado del derecho de propiedad. La libertad se refiere al dominio de toda clase de bienes, sin exclusión alguna. La Constitución establece que el derecho no existe en relación con las cosas comunes, los bienes que deben pertenecer a la Nación toda y otras excepciones declaradas en la Constitución. En cuanto a las cosas comunes, son las que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres, como ocurre con el aire y la altamar. A ellos se refiere el artículo 585 del Código Civil al establecer que las cosas comunes a todos los hombres no son susceptibles de dominio y que ninguna nación, corporación o individuo tiene derecho a apropiárselas. En lo que concierne a los bienes que deben pertenecer a la Nación toda se requiere que una ley lo declare así. En el lenguaje del artículo 585 del Código Civil son los bienes públicos, donde el uso y goce pertenece a todas las personas, sin exclusión. Dentro de los bienes públicos están los bienes fiscales donde el uso y goce corresponde a los organismos del Estado y a los funcionarios fiscales. La Constitución establece excepciones al derecho a la propiedad en otras normas. Estas excepciones son: (i) Acceso para operar y establecer canales de televisión en el artículo 19 Nº 12; (ii) Acceso a las minas, incluyendo a covaderas, arenas metalíferas, los salares y los depósitos de hidrocarburos del artículo 19 Nº 25; (iii) Acceso a las aguas del artículo 19 Nº 24.