Velia Cecilia Bobes León - Política migratoria en México - Legislación, imaginarios y actores

Del lado no estatal encontramos a la sociedad civil, particularmente a las organizaciones no afiliadas al gobierno, pero que poseen —real o potencialmente, y en mayor o menor grado— una capacidad para generar propuestas y participar no solo en el debate sino en la construcción de las políticas migratorias. Junto a estas ong, otros actores sociales con capacidad de incidir son empresarios, sindicatos, la academia y los propios migrantes. [14]

En nuestro análisis de los actores estatales buscamos entender su sensibilidad ante el tema migratorio; la importancia que se le concede en términos de políticas, así como en el trabajo legislativo y partidista; cómo ven la proyección de la política migratoria y los impactos que se esperan de los cambios realizados; y su posición ante la sociedad y su relación con la sociedad civil. Finalmente, ya que en este ámbito se ubican las instituciones migratorias, somos conscientes de que los cambios en la legislación migratoria no se limitan a la dimensión normativa y procedimental (nueva ley), sino que abarcan por igual la esfera institucional, por lo que interesa mostrar y discutir los alcance y limitaciones de las innovaciones institucionales, que también modifican el panorama migratorio.

En cuanto a los actores no estatales, nos referimos a las ong de migración existentes en la sociedad civil mexicana. A pesar de que, por definición, las ong se ubican en el terreno de lo social, su reconocida vocación de influencia en las políticas públicas permite analizarlas como un actor no estatal que participa en el espacio público y cuyas acciones adquieren significados políticos. Desde estos espacios asociativos se amplían los repertorios de participación y se generan nuevos ámbitos desde los cuales se puede plantear demandas, formular proyectos de cambio y hacer valer los intereses de ciertos grupos (Revilla, 2002). Entendemos que las ong no existen en un vacío sino que se insertan en un sistema de relaciones que alcanzan al Estado, la economía, otros actores sociales, etcétera; desde su posición en el sistema de relaciones, tienen la capacidad de intervenir en la política a través de diversos mecanismos de mediación e interlocución con el Estado; con esa actividad demandan, y en muchos casos consiguen, incorporar sus valores y perspectivas en la política y la legislación. Es por eso que nos interesa hacer un diagnóstico de su composición y de su capacidad de acción; del nivel de relaciones entre ellos (formación de redes nacionales) y con la sociedad civil global (participación en redes internacionales); su opinión sobre la nueva legislación y sus impactos sobre la gestión (cambios, avances y retrocesos) y sobre las vidas de los migrantes; su capacidad de cabildeo y su percepción acerca de cómo la sociedad ve su trabajo y a los migrantes. Y también analizamos la situación del debate social en torno a la migración y su nivel de incidencia en esta.

Como parte de los actores no estatales, incluimos a la población inmigrante, ya que ocupan un lugar central en el análisis de la política migratoria. Para su estudio la hemos clasificado, considerando sus importantes diferencias, en migrantes de tránsito y residentes, y referimos sus particularidades tomando en cuenta la nacionalidad de origen.

Por último, para que el modelo resulte completo e integral no se puede dejar de lado la dimensión supra , inter o trans nacional. En las tres dimensiones (procedimental, simbólica y actores), el análisis debe considerar, junto al contexto doméstico, un componente externo que también influye en las distintas políticas adoptadas por los Estados, lo que incluye los procesos de globalización económica y sus redes de servicios, información, bienes y personas (contexto); [15]a organismos internacionales, tratados y acuerdos (dimensión procedimental); a ong y asociaciones civiles internacionales que conforman la sociedad civil global (Keane, 2003) (dimensión de los actores), y a la existencia de un discurso transnacional de alcance global, articulado alrededor de los derechos humanos (dimensión simbólica) (Soysal, 1994). Con la inclusión de esta dimensión logramos recuperar la influencia que los tratados internacionales, enfocados en la protección de derechos de las personas migrantes, han tenido sobre las innovaciones legislativas y la adopción de legislaciones migratorias más incluyentes y flexibles en casi todos los países, especialmente en los latinoamericanos.

Aunque abordamos las dimensiones por separado, es obvio que se trata de distintas facetas de un mismo proceso, cada una de aquellas se interrelaciona con las otras y todas están presentes en todas a lo largo del estudio, por lo que no es ocioso advertir que esta distinción es solo con fines analíticos y de exposición. La elaboración y aplicación de este modelo analítico ha permitido construir un panorama general de la política migratoria del Estado mexicano en la actualidad, lo que presentamos a continuación.

Como hemos apuntado al explicar el modelo analítico, las instituciones del poder y las legislaciones se fundamentan en formas simbólicas que encarnan el reconocimiento social de ciertos valores, mitos, tradiciones, costumbres, etcétera, los cuales se convierten ipso facto en la base de su legitimidad; o quizá sea más exacto decir en la base sobre la cual se construyen y encuentran aceptación los discursos de legitimación. Pero no se trata de una relación unidireccional o causal, ya que las propias relaciones de poder en su institucionalización y en el proceso de su funcionamiento refuerzan este arsenal imaginario, y crean nuevos valores, costumbres y mitos, que van transformando lentamente el capital simbólico e imaginario del cual se sirven.

La experiencia histórica propia de cada nación, o más precisamente, la percepción subjetiva que los individuos tienen de esa experiencia, es un componente esencial de la formación de tales repertorios simbólicos y de la cultura política de una nación (Brown y Gray, 1979). En el largo plazo, a través del devenir histórico se van formando y reformulando los valores y creencias profundas que contribuyen a las identificaciones y lealtades primordiales. En este proceso intervienen grupos y actores distintos y se suceden, o pueden sucederse, diversos marcos institucionales que privilegian o apoyan ideologías o moralidades también diferentes, que a la vez generan sus propias configuraciones organizacionales y, en consecuencia, espacios, canales y formas de participación social y política peculiares.

Es por eso que para comenzar el estudio de la política migratoria del México actual, conviene discutir brevemente los contextos históricos en que se han producido distintas legislaciones, así como los repertorios simbólicos que contribuyen a explicar su aprobación e implementación. De esta forma, antes de acometer el análisis procedimental de la legislación migratoria vigente, presentamos el abordaje de su dimensión simbólica , a través de un recorrido por los momentos que evidencian la concreción de distintos proyectos de nación en el ámbito migratorio, con lo cual pretendemos develar la relación entre conceptos como identidad nacional (ideas del otro, el extranjero y la migración), proyecto de desarrollo y criterios básicos de regulación de la movilidad, con los diversos marcos legales que se han sucedido en el tiempo. [1]

Partimos de la convicción de que el análisis del marco normativo no puede prescindir de una mirada a la existencia de valores, juicios y estereotipos, así como a la percepción social de los extranjeros y la migración que, en conjunto, conforman el imaginario social sobre la migración. Estos imaginarios son el resultado de la combinación de las imágenes históricas que se van sedimentando a partir de una historia previa de recepción o expulsión, de las formas instituidas de distinguir entre el nosotros y el ellos , de los estereotipos y de los prejuicios acerca del extranjero o el ajeno. Este ámbito simbólico puede ser rastreado en los discursos sobre la migración que apoyan o contestan las políticas migratorias, discursos que incluyen a los hegemónicos, oficiales y estatales, y a los contradiscursos de grupos y organizaciones de la sociedad civil.