Velia Cecilia Bobes León - Política migratoria en México - Legislación, imaginarios y actores

Desde el punto de vista procedimental, el foco analítico se encuentra tanto en el conjunto de leyes, procedimientos y regulaciones que específicamente refieren a la gestión y ordenación de los asuntos migratorios (condiciones de ingreso, clasificación y temporalidad), como a las políticas públicas que, de manera tangencial o indirecta, se vinculan a la inclusión [5]y la protección de los migrantes (leyes laborales y de acceso a los servicios sociales); de esta forma podremos aprehender cómo se norman y reglamentan las condiciones y requisitos de ingreso y residencia, y las condiciones de acceso a los procesos de naturalización que también alumbran sobre los mecanismos de inclusión de los grupos migrantes. [6]De ahí que nuestro análisis tenga como punto de partida la Constitución mexicana y la legislación en torno a la nacionalidad, para de ahí avanzar a la nueva Ley de Migración —aprobada en 2011 y vigente desde 2012— y a sus reglamentos y protocolos, más la legislación sobre refugio y asilo; a lo cual se añadirá la consideración de otras leyes federales o estatales que rozan el tema desde algunos ángulos (trata de personas, discriminación, entre otros) en lo que refiere al marco normativo de los procesos de movilidad. Asimismo, para evaluar qué tanto los migrantes, una vez asentados en el territorio cuentan con posibilidades de inclusión o integración, también analizaremos la legislación en esta materia y los marcos legales para el acceso de los migrantes a programas de salud, educación o de proyectos productivos. [7]

En esta dimensión, el modelo analítico atiende a la legislación existente, identificando las leyes seleccionadas en cuanto a su temporalidad (transitoria o permanente), si están dirigidas a todos los migrantes o a algunos de sus grupos específicos, y su nivel de generalidad: leyes que tratan de la migración como totalidad o aquellas que regulan procesos particulares. Pero además incluimos el análisis de un ámbito que abarca los programas a futuro, las iniciativas de reforma de la legislación actual y las propuestas de nuevas leyes; en dicho ámbito programático nos interesan los objetivos y finalidades, y las tendencias del debate y el cabildeo.

Al llevar adelante el análisis de las leyes de migración y otras relativas a los procesos de movilidad humana, no olvidamos que el cambio en la legislación no implica necesaria y automáticamente una modificación real y profunda en los modos en que se tratan los casos en la práctica cotidiana; todos sabemos que entre lo escrito en la ley y las conductas de los funcionarios que la aplican no siempre hay consistencia, sino más bien, en muchos casos, media una diferencia abismal. No obstante, también es un hecho que la ley tiene en sí misma una gran importancia, no solo por su efecto legitimador sino por su capacidad de influencia en las conductas de las personas, ya que en su carácter jurídico, las leyes implican un elemento de obligatoriedad que conlleva un imperativo de aplicación de sus directivas (Novick, 2014). Hay que tener en cuenta que las legislaciones no solo generan incentivos y trabas al sistema político, sino que además reflejan los valores e ideales de una sociedad en un momento determinado, por ello es necesario atender simultáneamente a las dimensiones procedimental y simbólica, y el ámbito de los actores.

En este sentido, lo que nos proponemos es encarar el análisis desde una visión integradora y no parcial. Tal perspectiva obliga a combinar el estudio de los procedimientos y los marcos legales con eso que Castoriadis llamaba el “magma instituyente de lo social” (Castoriadis, 1989), es decir, el ámbito imaginario y discursivo en el que la sociedad se piensa y se instituye a sí misma. Lo que aquí se hace entonces no es un estudio jurídico, sino más bien un análisis sociológico que “invita a comprender la política como el lugar de trabajo de la sociedad sobre sí misma” (Rosanvallon, 1999: 18).

Por eso, cuando consideramos el asunto en su dimensión simbólica referimos al imaginario social que, en torno a la migración y los migrantes, prevalece en una sociedad y en una época determinada, lo cual ayuda a explicar la dimensión procedimental. [8]Por lo tanto, los discursos y construcciones imaginarias que se consideran para esta investigación son aquellos que han repercutido en los marcos normativos de la migración y en los diseños institucionales creados al efecto. [9]Si bien, desde el punto de vista procedimental, se analizarán los marcos legales e institucionales de la migración, tal análisis debe insertarse dentro de un contexto histórico que revele las diversas construcciones simbólicas de la nación (y la identidad nacional), así como del extranjero y de la migración que subyacen a las diversas legislaciones. Este análisis histórico se justifica y cobra relevancia en la medida en que sostenemos que en la dimensión simbólica (y en la procedimental) también ocurren cambios y reelaboraciones que son el resultado de una competencia incesante de discursos y contradiscursos de diversos tipos de actores.

Por esta razón, en el análisis de esta dimensión incluimos y diferenciamos varios tipos de discursos: los culturales-identitarios, contenidos tanto en las producciones intelectuales y artísticas como en las tradiciones culturales; [10]los hegemónicos u oficiales, básicamente producidos por actores estatales, en particular el gobierno y el Estado; y los contradiscursos sociales, producidos por ong y otros actores de la sociedad civil, medios de comunicación, etcétera.

Respecto a los primeros, el núcleo central que interesa destacar son las construcciones de la identidad nacional. Desde la perspectiva de la migración, esta ha fluctuado entre la simpatía y el rechazo al extranjero y en ella la idea de lo propio ha instituido la frontera con el otro (el extranjero) a partir de estereotipos, prejuicios y, en no pocos casos, de la discriminación. Dentro de estas construcciones discursivas, la resistencia ante las inmigraciones no deseables —campesinas, indígenas, centroamericanas— ha coexistido siempre con la aceptación de una migración deseable y deseada —blanca, europea y educada. [11]

Estos diferentes tipos de discursos pueden rastrearse en distintas fuentes: los oficiales hegemónicos son vistos aquí en primer lugar a través del estudio de la legislación —ya que como afirmábamos antes, las leyes también pueden ser vistas como la plasmación de los discursos de los actores y el resultado de sus negociaciones—, pero también por medio de los debates parlamentarios y las plataformas políticas de los partidos, así como a través de las campañas públicas (de educación o difusión) de los gobiernos. Los discursos identitarios y culturales se abordan desde fuentes secundarias, ya que numerosos estudios académicos han examinado estas construcciones en una perspectiva histórica de largo plazo. Finalmente, los contradiscursos sociales son analizados aquí con base en comunicados, plataformas y de nuestras propias entrevistas a ong enfocadas al trabajo con migrantes. [12]

A esas dos dimensiones habría que agregar el ámbito de los actores [13]que producen tales imaginarios y construcciones discursivas y que, con sus prácticas, negociaciones y acuerdos, instituyen el entramado legal y normativo en el cual se insertan los migrantes. Como afirmábamos antes, el análisis que desarrollamos aquí entiende el derecho como “una práctica social específica en la cual están expresados históricamente los conflictos, los acuerdos y las tensiones de los grupos sociales que actúan en una formación social determinada” (Novick, 2014: 17), por ello es indispensable incluir a los actores en el modelo analítico.

Al entrar al ámbito de los actores, es preciso empezar por una distinción inicial, ya que en la política migratoria concurren actores estatales y no estatales. Entre los primeros se ubican los órganos del Estado y las instituciones gubernamentales (Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional de Migración, entre otros), pero también legisladores, partidos políticos y funcionarios. Ya que las políticas migratorias son parte de las políticas públicas, corresponde al gobierno tomar las decisiones que las definen; por ello, la importancia de este actor es crucial para entender los procesos de formación de políticas migratorias y sus resultados, ya que el Estado es el que determina las prioridades, elabora y aplica las políticas, y gestiona la migración (Mármora, 2002).