Carlos Blancas Bustamente - Derecho electoral peruano

Sin embargo, existe una importante corriente de la opinión especializada que propugna la autonomía del derecho electoral. Nohlen y Sabsay21 afirman que el derecho electoral “(...) compone un sistema jurídico particular”. Sostienen, asimismo, que “(...) es independiente porque se funda en principios, métodos y tiene un objeto que le son propios”22.

En el mismo sentido, Galván Rivera23 considera que la autonomía del derecho electoral se basa en la existencia de i) legislación especializada —criterio legislativo—, ii) tribunales y organismos especializados —criterio jurisdiccional— y iii) literatura jurídica especializada —criterio científico—. A estos elementos, Gonçalves Figueiredo24 agrega el hecho de contar con un lenguaje técnico característico. Covarrubias Dueñas25, por su parte, afirma que el derecho electoral es autónomo por cuanto no requiere de otras disciplinas jurídicas para que pueda operar y ser eficaz, sosteniendo, asimismo, que se trata de un (…) sub-sistema que se integra de manera armónica con el sistema jurídico mexicano, con el derecho público y con el derecho constitucional.

Frente a esta posición autonomista, existe otra que sin negar la entidad propia que ha alcanzado el derecho electoral a través de los criterios señalados por Galván Rivera, considera que esta disciplina debe entenderse como tributaria o complementaria del derecho constitucional, pero no independiente de éste. En esta tesitura, García Soriano26 considera que el derecho electoral carece de autonomía respecto del derecho constitucional pues es una aplicación del mismo, el cual fija los principios que aquel debe desarrollar y asimismo dicta mandatos constitucionales que son indisponibles para el legislador electoral.

Con menos contundencia, González Hernández27 considera que el derecho electoral “(...) constituye en su conjunto una categoría del Derecho Público, simétrica y complementaria respecto de las normas constitucionales y administrativas”. Para Álvarez Conde28, el derecho electoral es una “disciplina científica dentro del ámbito del derecho constitucional”. A juicio de Figueroa Alfonzo, “El derecho electoral es una rama del derecho constitucional dotado de autonomía (técnica y financiera), que regula los procesos en los que los ciudadanos, organizados como electores, facilitan integrar los órganos del gobierno del Estado (…)29.

No cabe duda que el derecho electoral, de un lado, acota uno de los aspectos esenciales de la Constitución como lo es la realización efectiva del Estado democrático, lo que dota a esta disciplina de un objeto propio, y, por otro, que hoy existe una vasta legislación en materia electoral, así como órganos y tribunales electorales especializados y, asimismo, una creciente literatura jurídica en este campo. Ello, sin embargo, no impide señalar que tanto los principios en que se basa cuanto las normas que integran el derecho electoral son materialmente constitucionales. Estas no pueden ser entendidas como normas desprovistas de una finalidad constitucional cuyas bases se encuentran en la constitución como, por ejemplo, ocurre en el campo del derecho civil, penal o laboral, para mencionar algunos ejemplos. A diferencia de estas áreas del derecho, la normativa electoral existe para posibilitar el ejercicio cabal de un derecho, el derecho de sufragio, cuya realización es condición esencial para la existencia de la democracia y el Estado democrático, el cual representa uno de los elementos básicos del orden constitucional como lo enuncia el artículo 43º de la Constitución: “La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana.”

Mientras que, en otras materias, como el derecho civil, mercantil o, incluso, el penal, la Constitución enuncia principios o reconoce derechos subjetivos sobre la base de los cuales se construye la arquitectura jurídica de esas disciplinas, la incursión de la Constitución en la materia electoral es amplia y, a la vez, profunda, yendo más allá de la mera formulación de principios o derechos. En efecto, nuestra constitución, además del reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo (art.31), reconoce, en el mismo precepto, otros derechos políticos como los de referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Asimismo, reconoce el derecho a la formación de partidos, movimientos o alianzas políticas e impone a éstos obligaciones relativas a su funcionamiento democrático y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos económicos (art. 35); crea los organismos electorales —la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Jurado Nacional de Elecciones— definiendo los rasgos básicos de la estructura y las principales funciones de cada uno de ellos (Cap. XIII), establece el sistema electoral para las elecciones pluripersonales basado en la representación proporcional (art. 187); e, incluso, establece que en toda clase de votaciones populares el escrutinio se realiza en la mesa de sufragio y en acto público (art. 185).

En este sentido, la “materia electoral” es, propiamente, “materia constitucional” más aún si, como lo reconoce nuestro ordenamiento, esta última está conformada no sólo por las normas formalmente constitucionales, es decir, aquellas que constan en el texto constitucional, sino, también, por normas de rango legal pero que, en razón de su contenido, son materialmente constitucionales conformando el denominado “bloque de constitucionalidad”. Al respecto el Tribunal Constitucional, ha señalado que “Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos”30.

De este modo, a nuestro juicio, la expresión “derecho electoral” es válida, y ciertamente muy útil, para identificar dentro del derecho constitucional aquella área que se refiere al ejercicio del derecho de sufragio, a las elecciones, las autoridades electorales y, en general, todas las cuestiones relacionadas con la manifestación de la soberanía popular y, mediante ésta, la elección y conformación democrática de los órganos representativos que integran el Estado.

No obstante, no es independiente del derecho constitucional, como no lo son otras áreas específicas como el “derecho parlamentario” o el “derecho de los partidos políticos”, expresiones éstas que, como la de “derecho electoral”, pretenden, justificadamente, acentuar y destacar la existencia de un objeto de estudio sobre un campo determinado del derecho constitucional, pero sin, por ello, sustentar su autonomía. Para explicar nuestra posición resultan ilustrativas las expresiones del jurista español Santaolalla31 el cual refiriéndose al derecho parlamentario y su relación con el derecho constitucional formula una apreciación plenamente aplicable, mutatis mutandi, al derecho electoral: “Hablar de Derecho Parlamentario no significa ignorar su entronque en el derecho constitucional, sino sólo permitir el trazado de las fronteras de una zona de este último, dotada, eso sí, de notas y elementos específicos, a afectos de lograr su mejor esclarecimiento”.

3.2. Derecho electoral y derecho administrativo

La relación del derecho electoral con el derecho administrativo es estrecha, en especial en lo que se refiere al funcionamiento de los organismos electorales y a los procedimientos que estos aplican. Los organismos que integran el denominado “sistema electoral”, (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil) son personas jurídicas de derecho público que integran la estructura del Estado y se rigen por numerosas disposiciones de derecho administrativo en lo que se refiere a su presupuesto y recursos, gestión, régimen de su personal, etc. En cuanto a los procedimientos, si bien las leyes electorales establecen normas específicas, las normas de derecho administrativo son aplicables supletoriamente en las materias que aquellas no regulen.