Carlos Blancas Bustamente - Derecho electoral peruano

2. FUENTES, OBJETO Y CLASIFICACIÓN

2.1. Fuentes

Las fuentes principales del derecho electoral son: i) la constitución, ii) los tratados internacionales, iii) la ley y iv) las normas infralegales.

2.1.1. La Constitución

Las constituciones establecen, por lo general, el sistema democrático y reconocen el sufragio como un derecho de los ciudadanos. Sin embargo, la amplitud de la regulación constitucional de este derecho puede diferir entre unas constituciones que se limitan a enunciar los aspectos fundamentales del derecho de sufragio, dejando a la ley un margen extenso para regular la materia electoral, y otras que van más allá e ingresan a disponer sobre esta materia, normando aspectos tales como el sistema electoral, la autoridad electoral, etc.

La Constitución peruana puede incluirse entre las segundas por cuanto no se limita a reconocer el derecho de sufragio en su artículo 31, sino que, además, dedica un capítulo íntegro (el XIII) de su Título IV, referido a la estructura del Estado, a regular el “sistema electoral”, incluyendo en éste los organismos electorales —que conforman el denominado “sistema electoral”— y la opción por la representación proporcional en las elecciones pluripersonales (art. 187º).

2.1.2. Los tratados internacionales

Los tratados internacionales son, también, fuente del derecho electoral, en cuanto éstos reconocen el derecho de sufragio como uno de los derechos políticos esenciales de los ciudadanos. De este modo, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos11 (PIDCP) reconoce a los ciudadanos el derecho a: “a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos: b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores: c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad. a las funciones públicas de su país”.

En términos semejantes se expresa la Convención Americana sobre Derechos Humanos12 (CIDH) en su artículo 23 referido a los “derechos políticos”.

Conforme a la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional, los derechos enunciados en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Perú tienen rango constitucional13.

2.1.3. La ley

La regulación del sufragio y las elecciones por la ley, aun en el supuesto de que la Constitución ingrese a normar la materia electoral con mayor detalle de lo habitual, es siempre necesaria por cuanto es imposible, además de inconveniente, que sea la norma fundamental la que desarrolle materias complejas, como el sistema electoral, la organización electoral o los procedimientos. Por ello, es frecuente que los Estados cuenten con normas legales tales como códigos o leyes electorales, leyes sobre partidos políticos y, también leyes sobre la participación política, en general.

El Perú cuenta, al respecto, con la Ley Orgánica de Elecciones (Ley 26859), la Ley de Elecciones Regionales (Ley 27683), la Ley de Elecciones Municipales (Ley 26864), la Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados (Ley 28440), la Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino (Ley 28360) la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300), la Ley de Organizaciones Políticas (Ley 28094), la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones (Ley 26486), la Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Ley 26487) y la Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Ley 26497).

2.1.4. Normas infralegales

Los órganos electorales, en el ejercicio de sus competencias pueden dictar normas para reglamentar o facilitar la aplicación de las leyes electorales. Entre las más relevantes de éstas podemos mencionar el Reglamento del Registro de Organizaciones Políticas (Resolución Nº 0325-2019 del Jurado Nacional de Elecciones); la Resolución Nº 306–2005–JNE que establece el “Recurso Extraordinario por afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva”; el Reglamento para la Preservación de las Garantías, Independencia y Funcionamiento de los Jurados Electorales Especiales en los Procesos Electorales (Resolución Nº 316–2005–JNE); las Disposiciones sobre el Voto rápido (Resolución Jefatural Nº 000301-2015–J/ONPE); las Disposiciones sobre el Procedimiento de Designación de Miembros de la Mesa de Sufragio para los procesos electorales (Resolución Jefatural Nº 074–2012–J/ONPE); y el Reglamento sobre el Voto Electrónico (Resolución Jefatural N° 000022-2016–J–ONPE), entre otras.

2.2. Objeto del derecho electoral

Partiendo de la concepción amplia antes expuesta, podemos señalar que el derecho electoral “(...) versa sobre la materia electoral en todo lo atinente al derecho”14. La “materia electoral” está conformada por aquellos elementos que “(...) presiden e impregnan todas las posibles formas de regulación del ejercicio colectivo de la soberanía popular, ya se trate de regímenes generales o particulares, incluidas las consultas directas”15.

Siguiendo a Nohlen y Sabsay16 la materia electoral está conformada por las características de las elecciones y procesos electorales, los principios y garantías, los sistemas electorales, las campañas electorales, los partidos políticos, financiamiento de las elecciones y partidos, formas de democracia semidirecta, normas de procedimiento electoral, control y fiscalización de actos electorales, autoridad electoral, normas sobre observación de procesos electorales, delitos e infracciones.

2.3. Clasificación

Establecido el contenido del derecho electoral podemos advertir que, en éste, como en otras ramas del derecho, coexisten dos clases de normas: las de carácter sustantivo o material y las de carácter adjetivo o formal17. Las primeras integran un derecho electoral sustantivo, que comprende las normas que regulan el derecho de sufragio, los sistemas electorales, los organismos electorales, los partidos políticos, etc., mientras que las segundas conforman un derecho electoral adjetivo o procesal integrado por todas aquellas normas que regulan los procedimientos ante la administración y la justicia electoral en lo referente a los procesos electorales, consultas populares, registro de los partidos y materias similares.

Sin embargo, como lo acota Flores García18 esta diferencia no se expresa, hasta el momento, en la separación legislativa de ambas materias, como acontece, por ejemplo, en el derecho civil o penal, pues, en la mayor parte de los casos, las leyes electorales comprenden tantas normas sustantivas cuantas normas procesales.

3. RELACIONES CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO

3.1. Derecho electoral y derecho constitucional

La relación entre el derecho electoral y el derecho constitucional es indiscutible y no debería necesitar mayor sustentación. Esta estrecha vinculación reside no solo en el hecho de que la Constitución, concebida como norma fundamental del ordenamiento social y del Estado, establece las bases de los ordenamientos jurídicos sectoriales o ramas del derecho, sino que, el reconocimiento del derecho de sufragio y su regulación supone la realización de la idea misma de “Estado democrático” y de principios tales como el de la soberanía popular, pues como lo anota Aragón Reyes19, el derecho de sufragio “(...) es un principio, el más básico o nuclear, de la democracia, o hablando en términos más precisos, del Estado democrático”.

De este modo, el derecho electoral en su conjunto tiene como finalidad actualizar y concretar una de las decisiones políticas fundamentales de la Constitución: la de establecer la democracia como contenido político del Estado. En este sentido, según González Hernández, el derecho electoral “(...) configura el carácter democrático del Estado tanto como determina el grado de legitimidad que alcanzan los órganos constitucionales y las instituciones políticas de carácter representativo que lo integran”20. Ello quiere decir que, sin el derecho electoral, el contenido político fundamental de la constitución sería inocuo y el derecho de sufragio quedaría vacío de contenido.