Francisco Eguiguren - Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano

El tremendo desprestigio político, acentuado durante los últimos años, de los partidos, del Congreso, y de la propia política, son determinantes para descartar la viabilidad de proponer la adopción de un régimen parlamentario. A su vez, optar por un régimen presidencial “puro” podría llevar, por su esquema rígido de separación entre Gobierno y Congreso, a conflictos políticos de convivencia muy difíciles de soportar o solucionar, en una realidad institucional como la peruana, cuando el Presidente enfrenta una mayoría parlamentaria opositora.

La posibilidad de incursionar hacia un régimen más cercano al semipresidencial, no se encuentra muy alejada del marco constitucional vigente pues requeriría, principalmente, que el Presidente de la República conserve las funciones de Jefe de Estado, electo por votación popular directa, y que algunas de las funciones y competencias de gobierno (administrativas, normativas y de gestión) pero no todas, sean transferidas al Consejo de Ministros; y que sea el Congreso el que designe al Presidente del Consejo y a sus Ministros, sin que el Presidente del Consejo se convierta, del todo, en el Jefe de Gobierno. Aunque puede parecer una fórmula atractiva desde la visión académica, su viabilidad política de adopción no parece actualmente sencilla ni viable.

Mientras subsista el desprestigio del Congreso y de los partidos políticos, difícilmente podrá contar con legitimidad social y política una propuesta que conlleve a incrementar la participación del Parlamento en la formación del Gobierno, en desmedro de las atribuciones del Presidente. A su vez, la arraigada tradición presidencial puede suponer no solo la resistencia del Presidente y de los líderes partidarios a estos cambios, sino incluso de la propia ciudadanía. Pues estas reformas llevarían a hacer más corporativo y menos unipersonal al Poder Ejecutivo, haciendo más efectivos e intensos los mecanismos de control político del Congreso hacia el Gobierno. Es posible que una mayor distribución de competencias gubernativas entre el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, pueda resultar menos compleja de plasmarse políticamente en una reforma constitucional.

Lo que no resulta razonablemente aceptable en el régimen político peruano, si queremos afianzar la institucionalidad democrática y un mejor balance de poderes, es que el Presidente de la República, la persona que dispone del mayor poder político y dirige el gobierno, carezca totalmente del contrapeso de una responsabilidad política; y que resulte casi inviable, durante su mandato, acusarlo penal o constitucionalmente para destituirlo por delitos o actos arbitrarios. Si algunas de las atribuciones y competencias de gobierno pasan directamente al Consejo de Ministros, al menos la responsabilidad política que tienen frente al Congreso puede otorgar un mejor y más efectivo control parlamentario de la gestión y política gubernamental.

1El régimen presidencial responde a una separación rígida de poderes y funciones entre el Gobierno y el Congreso. Se caracteriza por la elección popular directa del Presidente de la República y del Congreso, con un Poder Ejecutivo unipersonal donde el Presidente ejerce simultáneamente las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El Presidente carece de responsabilidad política ante el Congreso y cuenta con un conjunto de Secretarios o Ministros, que designa y remueve libremente, sin que éstos integren un Consejo o Gabinete de Ministros ni estén sujetos a responsabilidad política ante el Congreso.

2Pedro Planas, en su libro “Regímenes políticos contemporáneos” analizaba en 1997 los regímenes presidenciales de 14 países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela) concluyendo que: En todos ellos se contemplaba la necesidad de refrendo ministerial a los actos del Presidente; la interpelación de los ministros ante el Congreso, salvo en Chile; en 11 países (salvo México, Brasil y Chile) se prevé la censura de los ministros, aunque en algunos de ellos su aprobación parlamentaria no hace obligatoria la dimisión del Ministro; el Gabinete de Ministros existe en 8 países (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela); el Primer Ministro o Jefe de Gabinete existe en Perú y Argentina, y en Venezuela un Vicepresidente Ejecutivo; en todos los países el Poder Ejecutivo tiene iniciativa legislativa ante el Congreso, y (salvo en México) en todos ellos los ministros podían participar con voz en los debates parlamentarios.

3La ley contempló la necesidad del voto deliberativo del Consejo de Ministros para decisiones presidenciales en casos tales como: suspensión de garantías constitucionales, presentación de propuestas de reforma constitucional, convocatoria a sesiones extraordinarias del Congreso, celebración de tratados, aprobación de mensajes presidenciales ante el Congreso, solicitud al Congreso de permiso para salir del territorio nacional, nombramiento de agentes diplomáticos y prefectos, transferencia de partidas presupuestales, etcétera.

4La Carta preveía que el proyecto de ley debía ser remitido para su promulgación por el Presidente de la República, quien debía hacerlo dentro del plazo de quince días; si no lo hacía en dicho lapso, el proyecto volvía al Congreso quien lo promulgaba directamente. Pero si el Presidente de la República, siempre dentro del plazo de los quince días, formulaba expresamente observaciones al proyecto de ley o a parte de este, la norma observada retornaba para su reconsideración por el Congreso, alcanzando carácter de ley únicamente si lograba la aprobación por más de la mitad del número legal de miembros de ambas cámaras.

5La Comisión Permanente recibió algunas de las competencias y funciones que eran propias del Senado. Entre sus principales atribuciones están: acusar ante el Congreso a los altos funcionarios que cometan infracción de la Constitución o algún delito en el ejercicio de sus funciones (Antejuicio y Juicio Político); designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República; ratificar el nombramiento del presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros; ejercer la función legislativa que le delegue el Congreso; aprobar los créditos suplementarios y transferencias presupuestales, durante el receso parlamentario; revisar los decretos de urgencia que expida el Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario (cuando el Congreso haya sido disuelto) y elevar un informe sobre su validez ante el nuevo Congreso.

6Durante el gobierno del Presidente Vizcarra, se produjo el caso de la designación del Gabinete presidido por Pedro Cateriano y la denegación de confianza tras su presentación ante el Congreso. Desde su designación presidencial y juramentación en el cargo, y hasta la obligada renuncia presentada debido a la denegación por el Congreso de la confianza solicitada, no cabe duda que Cateriano y los integrantes de su Gabinete fueron ministros y ejercieron el cargo como tales, sin que constitucionalmente requirieran ningún tipo de voto de investidura parlamentaria; lo que es distinto a la ulterior presentación ante el Congreso y la obtención del voto de confianza, que debe plantearse en forma obligatoria.

Capítulo II

La responsabilidad política de los ministros: censura y cuestión de confianza

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