Gisela Zaremberg - Enfoques teóricos de políticas públicas - desarrollos contemporáneos para América Latina

Bajo este otro enfoque, el estudio de los procesos conlleva necesariamente a aproximaciones históricas y contextuales, en tanto que el razonamiento localizado e interconectado es fundamental para proveer explicaciones. En este recorrido, el proceso de la política pública se hace observable considerando el espacio y tiempo donde ocurren para lo cual resulta crucial hacer uso de categorías estructurales tales como Estado, gobiernos, redes y coaliciones de políticas para captar las dimensiones técnica y políticas de los procesos decisionales que en la práctica ocurren de forma simultánea e imbricada, así como en conceptualizaciones en el orden más de lo simbólico y no menos políticos que los anteriores, como los intereses, los valores, las percepciones o las narrativas, entre otros. Es por ello que, bajo el cobijo del proceso de las políticas, se reúnen perspectivas analíticas donde la política pública es variable dependiente producto de un determinado proceso político, pero también es productora de la política con mayúscula, ya que ocurre en una dinámica que no tiene una orientación unívoca sino múltiple y compleja.

Para los propósitos de este libro, se considera que el proceso de las políticas contempla la interacción entre los procesos políticos y los procesos técnicos que acompañan la hechura de una política pública. Siguiendo a Sabatier (2007), el proceso de las políticas comprende un entramado muy complejo de elementos que interactúan entre sí en el tiempo: múltiples actores; durante un periodo prolongado de por lo menos una década; en el marco de un sector concreto donde se dan debates técnicos entre distintos actores junto con discusiones donde cada uno de ellos actúa de acuerdo a posicionamientos político-valorativos. En tanto que se asume que la política pública se refiere al curso de acción pensado específicamente para solucionar un problema público en cuestión, el referente empírico corresponde a las políticas sectoriales —de medio ambiente, educación, salud, económica—. [1]Dicha lógica, y por tanto la producción científica que de ella deriva, pretende convertirse en una alternativa para el estudio del ciclo de las políticas, tanto en lo que toca a sus herramientas analíticas y sus teorías de fondo, como en lo que tiene que ver con su epistemología. Esto es, el conocimiento científico producido desde un enfoque del proceso de política pública supone una comprensión distinta, quizá más integral e inter-relacional, que el conocimiento obtenido al referirse al ciclo de las políticas.

Aunque sea conocido, es útil reiterar que la visión del ciclo se ha usado tradicionalmente para captar el total de decisiones y acciones que ocurren entre la definición del problema y la evaluación de políticas o programas gubernamentales, pasando por el diseño de alternativas y su implementación. Su uso masivo alerta sobre la utilidad científica de generar esquemas analíticos que como este, logran simplificar y volver observable la política pública como objeto de investigación. Si bien ciclo y proceso son parte del mismo paradigma: encontrar e identificar las mejores alternativas de política pública ante un problema de políticas específico, cada perspectiva echa mano de aparatos de aproximación epistémicos y metodológicos distintos de acuerdo a sus propósitos.

Una de las principales diferencias entre la perspectiva del ciclo de las políticas y la del proceso de las políticas, es que la primera ofrece una secuencia fotográfica descriptiva, mientras que la segunda busca dar cuenta del dinamismo y la complejidad con las que se desenvuelven los procesos decisionales, las relaciones entre actores y bajo qué contextos específicos ocurren y los productos de la política pública resultante. En la primera ruta, los factores y sus relaciones explicativas aparentan más claridad: las etapas y su consecución. En la segunda no hay una causalidad lineal ni factores unívocos, lo que ha provocado el surgimiento de numerosas teorías de diversos alcances como las que este libro presenta.

Los distintos enfoques teórico-analíticos que aquí llamaremos contemporáneos se singularizan porque parten del reconocimiento de que el vínculo entre política (politics) y políticas (policies) es inherente al proceso decisional orientado a encontrar soluciones a problemas susceptibles de ser atendidos por acciones públicas. En este sentido, comparten varios denominadores comunes: a) la imbricación politics-policy; b) el rol prominente de los actores gubernamentales y no gubernamentales que dan forma al proceso técnico de las políticas, y c) la relevancia del contexto político que incide y da forma al proceso decisional de las políticas. Valga a continuación un breve comentario para cada uno de estos puntos.

Desde una perspectiva analítica de política pública, la distinción entre Estado (polity), la política (politics) y las políticas (policies) resulta sumamente útil para comprender en su complejidad el proceso político de la elaboración de las políticas. Un enfoque complejo e integral de políticas públicas, como los estudios de políticas (policy studies), se basa en la idea de que los rasgos de las políticas públicas de un país guardan una estrecha relación con las características del Estado, el sistema político y su ideología, como ordenamiento e intereses que otorgan sentido público o antipúblico a las acciones de los gobiernos, en función del impacto que tengan las políticas en el bienestar público.

Es así que un rasgo de las investigaciones bajo la perspectiva del proceso es considerar a las políticas con un sentido inherentemente político, de tal modo que así se pretende llamar la atención sobre la política en tanto variable que estructura el proceso completo de las políticas públicas (Sabatier y Mazmanian, 1993). Por ello se destaca la necesidad de mirar más allá del contenido específico de las políticas públicas para concentrar el análisis explicativo en los procesos críticos que le dan forma, ejecutan y perpetúan en el tiempo (Stein y Tomassi, 2006). La dimensión política se entiende como un proceso donde la interacción y convergencia de distintos actores aspiran a incidir en las decisiones gubernamentales técnicas bajo configuraciones de Estado (polity) donde inevitablemente hay resistencias al cambio lo que produce situaciones caracterizadas por la aparición de conflictos.

En general, la literatura respecto a los actores se articula alrededor de la gran interrogante sobre quiénes participan en las decisiones de políticas; el interés por cómo las concretan en políticas públicas (diseño), cómo las llevan a la práctica (implementación) y cómo las revisan para su mejoramiento (evaluación) a fin de aportar racionalidad al proceso de decisiones (Lasswell, 1951). Los actores que participan en este proceso son reconocidos como agentes de cambio, se les ha conceptualizado por Kingdon (1995) y Mintrom y Norman (2009) como emprendedores de políticas (policy entrepreneurs) y forman parte del proceso de toma de decisiones que se traduce en acciones de políticas públicas. Se asume aquí que el emprendedor de políticas promueve innovaciones por medio de redes —de actores políticos y de expertos— para comunicar sus ideas con aquellos que comparten sus intereses, construyendo así lo que Sabatier y Weible (2007) denominan coaliciones promotoras.

Una de las principales características de los estudios de política, ruta en la que encontramos la perspectiva del proceso antes mencionada, radica en que se reconstruye ex post el proceso de decisión de las políticas como un todo poniendo énfasis en la incidencia de los contextos en el sistema de políticas públicas. En otras palabras, la política pública siempre es ella y sus condiciones mismas. Por lo tanto, no debe comprenderse como “externalidad” al proceso.