Simone Seidel - Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung

• Akzeptanzschwierigkeiten entstanden auch durch die erheblichen Kraftanstrengungen, die im Zuge der Veränderungen abverlangt wurden;

• fehlendes Risikomanagement;

• ungünstige Akteurskonstellationen verbunden mit unterschiedlichen Interessen und Konflikten;

• kaum belastbare Daten darüber, inwieweit die betriebswirtschaftliche Verwaltungsreform tatsächlich zur Haushaltskonsolidierung beigetragen hat.

23Mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells zu Beginn der 90er Jahre wurde die bis dahin bestimmende rechtswissenschaftliche, verwaltungs- und politikwissenschaftliche Perspektive des Verwaltungshandelns durch betriebswirtschaftliche Steuerungsmechanismen ergänzt. Der private Sektor sollte als Bezugsrahmen für den öffentlichen Bereich dienen (vgl. Koch/Vogel, 2013, S. 85). Ziel der Neuausrichtung in der Personalarbeit bestand darin, personalwirtschaftliche Instrumente der Privatwirtschaft auf den öffentlichen Bereich zu übertragen und als strategisches Personalmanagement zu implementieren.

24Zu der inhaltlichen Mehrdeutigkeit in einschlägiger Managementliteratur hat der Begriff Personalmanagement in den letzten Jahren vor allem eine wertenden Komponente erfahren, mit der ein Maß für die Zukunftsfähigkeit der Unternehmen und des öffentlichen Sektors durch die Leistungsfähigkeit ihrer Personalverantwortlichen postuliert wird. Der Wandel von der Personalverwaltung zum Personalmanagement gestaltet sich in vielen Unternehmen schwierig und nicht jedes Unternehmen ist davon überzeugt, damit einen Mehrwert zu generieren, indem in die nicht wertschöpfende Arbeit zusätzlicher Aufwand investiert werden soll. Im Gegenteil, viele Unternehmen sehen gerade Einsparpotenziale in den verwaltenden Bereichen. In mittelständigen Unternehmen beträgt die Spanne für die Personalbearbeitung 1:500. Routinetätigkeiten, wie beispielsweise die Personalkostenabrechnung, werden häufig outgesourct.

Vor diesem Hintergrund haben öffentliche Verwaltungen bei der Umgestaltung der Personalarbeit zu einem Personalmanagement mit Akzeptanzschwierigkeiten zu kämpfen. Zudem existiert in vielen Behörden schlicht gar keine Vorstellung darüber, wie ein betriebswirtschaftlich ausgerichtetes Personalmanagement aussehen soll, stehen doch die normativen Regelungen öffentlicher Verwaltungen als dienst-, personal- und tarifrechtlicher Rahmen für personalwirtschaftliche Kernprozesse den betriebswirtschaftlichen Instrumenten entgegen. Entsprechend begrenzt ist der Gestaltungsspielraum.

25Es bedarf eines grundlegenden Umbaus von der zentralen Personalverwaltung zu einer Prozessbetrachtung mit dezentraler Ressourcenverantwortung. Die Implementierung eines Personalmanagementsystems muss auf die gesamtstrategische Passung (Fit) abgestimmt werden. Zunächst wird der IST-Stand praktizierter Steuerungsinstrumente und deren Wirkung mittels Dokumentenanalyse und/oder vollstrukturierte Interviews ausgewählter Zielgruppen durch Fragebogen erhoben. Wenn vorhanden, erweist sich eine funktionierende Balance Scorecard als sinnvolle Informationsgrundlage. Das Ergebnis der Datenanalyse wird dann in Bezug auf den Beitrag zu den Verwaltungszielen an die Verwaltungsführung kommuniziert und die Eckpunkte für ein zielunterstützendes Personalmanagement mit Teilzielen für die jeweiligen Felder festgelegt. Nicht nur mit Blick auf die Akzeptanz darf nicht vergessen werden, konkret zu benennen, welches Problem im Ergebnis durch die veränderte Strategie gelöst werden kann.

Im Folgenden werden unterschiedliche ressourcenorientierte Ansätze des Personalmanagements als wesentlicher Bestandteil der strategischen Organisationssteuerung verdeutlicht.

26Personalmanagementansätze sind Modelle einer Managementstrategie. Aus der Position der Managementfelder kann ihre strategische Rolle abgeleitet werden (vgl. dazu Abbildungen 3, 4). Für den öffentlichen Bereich wird ein personalmanagementzentriertes Vorgehen vorgeschlagen (vgl. Abbildung 5).

27 a) Personalmanagement als Ressourcenansatz.Personalmanagement als Ressourcenansatz ist ein outputorientierter Ansatz im Kontext von Strategie und Struktur. Zentrale Fragestellung ist: Welche Rolle spielt das Personalmanagement im Wertschöpfungsprozess oder ist das Personalmanagement nur ein Kostenfaktor? Wesentliche Felder sind die Personalauswahl, die Leistungsbeurteilung und die Entwicklung (Michigan-Ansatz): Das Ziel besteht in einem effizienten Einsatz aller Ressourcen. Personalmanagement leitet sich aus der Gesamtstrategie ab (top-down-Ansatz), (vgl. Scholz [I], 2014, S. 52 f. und Mudra, 2004, S. 7).

Abb. 3:Strategisches Managementmodell Michigan-Ansatz, eigene ­Darstellung

28 b) Personalmanagement als strategischer Ansatz.Das Personalmanagement als Teil einer Gesamtstrategie mit den Faktoren „Partizipation“, „Personalbeschaffung“, „Arbeitsorganisation“, „Belohnung“ und „Potenzialentfaltung“ (Harvard-Ansatz) ist ein konsolidativer Ansatz. Das Ziel besteht in der Festigung aller Unternehmensfaktoren, Mensch, Prozesse und Strukturen durch bestmögliche Ausrichtung aller Faktoren im Sinne eines best fit, um eine hohe Bindung des Personals an den Arbeitgeber zu erreichen (vgl. Mudra, 2004, S. 7). Im Mittelpunkt steht die Entwicklung des Managementpersonals im Rahmen von Karrierepfaden (vgl. Scholz [I], 2014, S. 52 f.).

Abb. 4:Strategisches Managementmodell Harvard-Ansatz, eigene Darstellung

c) Personalmanagement als outcomeorientierter Leistungsprozess.

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Abb. 5:Managementmodell für den öffentlichen Bereich, eigene Darstellung

Das Personalmanagement steht als zentrales Management im Mittelpunkt und verbindet die Punkte Kundenzufriedenheit als wirkungsbezogene Zielgröße und die ermöglichenden Faktoren Arbeitsleistung und normative Führung. Der Begriffsumfang „Kunde“ wird unterschiedlich weit oder eng definiert. In diesem Modell ist nicht nur derjenige Kunde der Verwaltung, der im engeren Sinn personenbezogene Leistungen bezieht, wie beispielsweise KFZ-Anmeldung oder Baugenehmigung, sondern jeder, der im Zuständigkeitsbereich der jeweiligen öffentlichen Verwaltung mittelbar oder unmittelbar von den Wirkungen des Verwaltungshandelns betroffen ist. Verwaltungshandeln wirkt über die Angebote der allgemeinen Daseinsvorsorge hinaus gestaltend. Das reicht von städtebaulichen Konzepten, der Gewerbe- und Verkehrsinfrastruktur bis hin zu Angeboten in den Bereichen Kultur, Bildung und Soziales.

30Im vorliegenden Modell werden die Verbindungen zwischen Kundenzufriedenheit und normativer Führung durch politische Willensbildung beeinflusst. Der Effekt normativer Führung auf die Arbeitsleistung wird durch personalwirtschaftliche und strukturelle Instrumente und Methoden moderiert und durch die personale Führung mediiert.

31In der Umsetzung allerdings hat der öffentliche Bereich im Vergleich zur Privatwirtschaft eine Vielzahl an Rechtsnormen zu beachten, angefangen von Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz (GG), wenn ein stellenkonkret vorgezeichnetes Entwicklungsprogramm als Teil der Personalplanung implementiert werden soll. Zwischen stellenkonkreten Entwicklungspfaden, Breitenförderung oder Goldfischteich kann der öffentliche Bereich keine Entscheidung treffen, da es keine echten Alternativen sind. Im Gegensatz zur Privatwirtschaft begegnen eine stellenkonkrete Förderung und ein sogenannter Goldfischteich rechtlichen Bedenken und die Breitenförderung ist haushaltsrechtlich kaum zu vertreten.