Simone Seidel - Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung

15In der Managementliteratur werden unterschiedliche Begriffsschwerpunkte je nach Blickwinkel und Managementebene gesetzt. Personalmanagement ist eine von 4 Säulen des Veraltungsmanagements,

• Personalmanagement,

• Organisationsentwicklung,

• Finanzmanagement,

• IT-Architektur,

mit der Aufgabe, die personalen Leistungsprozesse auf strategischer, taktischer und operativer Ebene zu planen, die Realisierung zu bewerkstelligen und die Umsetzung zu kontrollieren. Management sorgt für ein konsistentes Handlungsgefüge nach einem Ordnungsrahmen, wobei primäre Managementaufgabe die Realisierung der Planungsprozesse ist. Das übergeordnete Ziel folgt dabei dem Prinzip der Gewinnmaximierung. Somit liegt der Fokus des Personalmanagements auf die Unterstützung dieses Unternehmensziels.

Darin liegt ein Widerspruch zum öffentlichen Bereich, der keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgt.

16Worin besteht für den öffentlichen Dienst die Legitimität eines Personalmanagements, das sich nicht in einer selbstbeschäftigenden Nabelschau begrenzen soll?

Leistungen des Personalmanagements müssen sich vorrangig nach ihrem Wertschöpfungsbeitrag bemessen. In der öffentlichen Verwaltung sind die wertschöpfenden Bereiche diejenigen, die zur Lebensqualität der Menschen durch soziale, ordnungspolitische und infrastrukturelle Rahmenbedingungen beitragen. Zu den wesentlichsten Wertschöpfungsbereichen des Personalmanagements gehören die Bewerbergewinnung und die Bewerberauswahl sowie das Wissensmanagement. Personalbereiche haben die Aufgabe, Rahmenbedingungen für Problemlösungen zu schaffen und mit entsprechenden Instrumenten den Erfolg dieser Bereiche zu unterstützen. Die derzeitige Diskussion um die Rolle der Personalbereiche in Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen beklagt übereinstimmend, dass drängende Themen wie künftige Fachkräftesicherung durch Maßnahmen der Personalplanung nur unzureichend in Angriff genommen werden. Ein Risiko besteht darin, dass Personalbereiche auf die hohe Komplexität, die diese neue Rolle nicht zuletzt durch Mehrfachzielsetzungen und streng limitierte Budgets mit sich bringt, mit Rückgriff auf Strukturen und Praktiken nach alt bewährter Weise reagieren, anstatt innovative Lösungen anzubieten.

17Nach einem Managementgrundsatz obliegt es der Unternehmensführung nicht nur das Kommende zu planen, sondern auch das Geplante Wirklichkeit werden zu lassen, also dafür Sorge zu tragen, dass Hemmungen und Widerstände überwunden werden, die sich dem Gewollten entgegenstellen. Aufgabe des Personalmanagements ist es, soziale Abstimmungsprozesse so zu gestalten, dass das betriebliche Geschehen zu einer funktionsfähigen Einheit gebracht wird. Eine wichtige Aufgabe von Management ist deshalb die Rahmenbedingungen zu schaffen, die es Menschen ermöglicht, beruflichen Erfolg durch eine als positiv bewertete Leistung zu erzielen. Wenn Organisation und Mitarbeiter das gleiche Verständnis von positiver Leistung teilen, ist es nicht mehr erforderlich, in Organisationsziele und Mitarbeiterziele zu trennen. Dann besteht über ein Commitment hinaus Übereinstimmung zwischen diesen beiden Zielkategorien.

Gelingt dies nicht, stehen dem Management u. a. folgende Machtaspekte zur Verfügung:

• Prozessbeherrschung als die eigentliche Funktion von Management,

• Wirksamkeit durch Strukturen, Ressourcen, Beziehungen und Handlungen,

• Schaffen von Abhängigkeiten durch Ressourcen – Zuteilungs- und Entscheidungshoheit,

• Kontroll- und Störungsfunktion als Reaktion auf Abweichungen.

Zudem ist es Aufgabe des Personalmanagements, die Machtaspekte in der Gestaltung der Arbeitssysteme durch verhaltensregulierende Anreizsysteme basierend auf dem Motivations- und Bedürfnisprinzip zu realisieren (vgl. Scholz [1], 2014, S. 111 f.). Zu den nichtmonetären Motivatoren gehören beispielsweise Sinngebung oder auch das Vermitteln einer kulturstiftenden Vision. Management soll deshalb als bewegende Kraft, mit richtungs- und impulsgebenden Aktivitäten, die Leistung und Wirksamkeit von Organisationen bestimmen. Dies ergänzt die bisher genannten Managementfunktionen um eine weitere wichtige Funktion, die der Führung.

18Es ist Hauptaufgabe des Managements, durch das Definieren von Zielen ordnungspolitisch auf dependante Organisationsfaktoren einzuwirken. Für das Personalmanagement bedeutet dies, sämtliche Personalaufgaben dahingehend zu überprüfen, inwieweit sie einen Beitrag zu den Organisationszielen leisten.

Allerdings stehen viele Behörden einer Steuerung des Personalmanagements mit Zielen skeptisch gegenüber. Ein Grund ist in der nur unzureichenden Einführung von Kontraktmanagement zu suchen. Mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells sollte dieses Problem gelöst und die öffentliche Verwaltung betriebswirtschaftlichen Steuerungsmechanismen geöffnet werden.

19Das New Public Management Modell (NPM) war die Antwort auf eine zeitlich vorgelagerte international geführte Diskussion um die Wirksamkeit des öffentlichen Sektors. Eingeläutet wurde die internationale Krise der öffentlichen Verwaltung durch den fortwährenden Rückgang des Vertrauens der Öffentlichkeit gegenüber dem Regierungsstaat in den 1960er Jahren.

20Mit Einführung des aus dem NPM abgeleiteten Neuen Steuerungsmodells (NSM) sollten betriebswirtschaftliche Grundprinzipien auf die Führung von öffentlichen Verwaltungen angewandt werden, um eine Senkung der Verwaltungsausgaben verbunden mit einer Steigerung von Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns zu erzielen. Ein wesentlicher auf die Effizienz fokussierender Aspekt war der Perspektivwechsel von der Input-Orientierung zur Output- und Outcome-Orientierung (vgl. Bogumil, 2007, S. 7 ff.). Zu bedenken ist dabei jedoch, dass auch in der Privatwirtschaft betriebswirtschaftliche Grundprinzipien unterschiedlich Anwendung finden. Dennoch bestand der Anspruch einer weitgehend unreflektierten Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsmechanismen.

21Ein wesentlicher Aspekt ist die strategische Ausrichtung des Personalmanagements. Es geht dabei nicht einfach um die Optimierung der Personalarbeit, sondern um einen Paradigmenwechsel. Dieses auch in der Privatwirtschaft ambitionierte Unterfangen wird dadurch erschwert, dass im Neuen Steuerungsmodell die Einführung eines Personalmanagements erst mit der Weiterentwicklung erfolgte. Das hat die Anschlussfähigkeit an strategische Prozesse erheblich behindert und eine gestalterische Funktion des Personalmanagements hinsichtlich des Veränderungsprozesses verhindert.

Abbildung 2gibt einen Überblick über die Felder des NSM.

Abb. 2:Felder des NSM, eigene Darstellung, nach Kegelmann, 2007, S. 80

22Die Besonderheit bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells bestand mit Blick auf das Personalmanagement darin, dass zunächst ein Kernmodell mit Reformkriterien eingeführt wurde und erst mit dem ergänzten Modell die konzeptionellen Erweiterungen mit Schwerpunktlegung auf das Außenverhältnis und das Personal als zentrale Ressource der Verwaltungsreform ermöglicht wurden.

Weitere Schwachstellen bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells (vgl. Bogumil, 2007, S. 85 ff.)mit Auswirkungen auf das Personalmanagement waren:

• die Kommunikation zwischen Bürgern und Verwaltung und innerhalb der Verwaltung, die notwendig ist, um Vertrauen aufzubauen, war nicht ausreichend entwickelt;