Francisco E Thoumi - Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Diferentes intereses y objetivos llevaron a una fuerte confrontación entre Estados Unidos y China en la CND de 1950. Anslinger argumentó que había una conspiración internacional para inundar el mercado del opio y, basado en gran medida en la propaganda de los chinos nacionalistas, afirmó que:

La producción y el comercio del opio han formado una parte esencial del programa económico de los comunistas chinos. Durante los años 30, ellos habían promovido el cultivo de adormidera y la producción del opio mientras el Gobierno nacionalista chino había hecho esfuerzos extenuantes para reprimir el tráfico del opio y el hábito de fumarlo. (Collins, 2015, p. 198) 35.

Todas estas negociaciones se estaban llevando a cabo en medio de altas tensiones internacionales durante la Guerra de Corea (25 de junio de1950-27 de julio de 1953). Las tropas de Estados Unidos y las Naciones Unidas apoyaron al Sur, y por su parte, la URSS y China al Norte. No es de extrañar que las cuestiones relativas a las drogas fueran difíciles de debatir y negociar entre las delegaciones de países que desconfiaban y estaban enfrentados violentamente en otros frentes. En este entorno,

Anslinger utilizó la Sesión de la CND de 1952 para reprochar a la República Popular China, lo que provocó una furiosa respuesta del delegado soviético, quien describió la declaración de Anslinger como ‘una calumnia planificada y completamente infundada’. El delegado soviético planteó entonces la ‘agresión’ estadounidense en Corea. Anslinger amenazó con apelar a una ‘cuestión de procedimiento’ y la sesión degeneró en disputas. Después, el delegado de la URSS distribuyó una declaración de la República Popular China en la que refutaba los alegatos de Anslinger argumentando que la República Popular China había seguido una prohibición estricta. Enfurecido, Anslinger pasó los siguientes diez meses planeando una refutación detallada para presentarla en la Sesión de la CND de 1953 36. (Ibídem, pp. 198-199).

En la siguiente CND:

Anslinger calificó la declaración de la República Popular China del año anterior como ‘una diatriba abusadora’ y arguyó que ‘Estados Unidos era un objetivo de la China comunista para ser abastecido continuamente con heroína que es una fuente de divisas devastadora para la salud y la moral. Según información fiable, los órganos financieros y económicos del Régimen Central de China Roja se reunieron a puerta cerrada en Peiping a principios de diciembre y decidieron expandir las ventas en el extranjero este año, principalmente en Japón, países del sureste y Estados Unidos’ 37. (Ibídem, p. 240).

Este clima político no fue propicio para convocar una conferencia exitosa que consolidara el SICD y produjera una Convención Única, e indujo a Anslinger a avanzar en su agenda convocando un nuevo Protocolo del opio en respuesta a los problemas del opio chino y del sudeste asiático.

El Protocolo para Limitar y Regular el Cultivo de la Planta de Adormidera, la Producción, el Comercio Internacional y al por Mayor y el Uso del Opio, generalmente conocido como el Protocolo del Opio de 1953,

[…] contenía las disposiciones más estrictas sobre el control de drogas dentro del derecho internacional. El acuerdo extendió al opio en bruto los requisitos de presentación de informes impuestos a los medicamentos manufacturados en virtud del tratado de 1931. Dirigido principalmente a los Estados productores, los signatarios presentarían al OFE estimaciones con respecto a la cantidad del opio plantado, cosechado, consumido en el país, exportado y almacenado. Las estadísticas de fin de año se notificarían al PCOB. El tratado también dio al OFE la responsabilidad de realizar investigaciones sobre discrepancias, llevar a cabo inspecciones e imponer embargos. Igual que con los tratados anteriores, el OFE estaba facultado para fijar estimaciones y podía tomar medidas de investigación y punitivas, incluso, en relación con los Estados que no eran parte en el Protocolo. En una victoria para Anslinger, simbólica de una tendencia general, el Protocolo también estipulaba que el uso de opio debería limitarse a las necesidades médicas o científicas. Aunque se permitió a los signatarios un período de gracia de quince años antes de que se tuviera que aplicar la disposición, el tratado rompió por primera vez la ‘barrera de uso cuasi-médico’ 38. (McAllister, 2000, p. 181).

El Protocolo también exigía a los países que establecieran un organismo gubernamental para regular el mercado del opio y garantizar el cumplimiento de este Protocolo. Otras medidas dieron a Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía, la URSS y Yugoslavia el monopolio de la venta lícita de opio y establecieron algunos límites de producción para cada uno de estos países (UNODC, 2008, p. 198). Sin embargo, este fue ratificado muy lentamente por los países que lo habían firmado y entró en vigor en julio de 1963, un año y medio antes de la Convención Única que lo sustituyó.

El artículo 2 del Protocolo sobre el uso del opio dice: “Las Partes limitarán el uso del opio exclusivamente a las necesidades médicas o científicas” (ONU, 1953). Esta es la única mención sobre el consumo de drogas y guarda silencio sobre cómo lidiar con el uso y los adictos al opio. Tampoco incluyó el requisito de tratar a los adictos en centros de reclusión y eliminar el tratamiento ambulatorio, otros de los proyectos de Anslinger. El resto del documento se refiere a la producción y a los mercados de opio. El Protocolo apoya claramente una estrategia de control de drogas basada en el control de la oferta en la fuente y el artículo 14 obliga a las Partes a “adoptar todas las medidas legislativas y administrativas necesarias para hacer plenamente efectivas las disposiciones del presente Protocolo” (Ibídem).

8. La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes

8.1. El camino que se siguió para su redacción y aprobación

El Protocolo del opio de 1953 no satisfizo a los países para los cuales era una medida temporal antes de que se pudiera promulgar la Convención Única y se produjo una “prolongada batalla entre coaliciones cambiantes de gobiernos y actores no estatales” (McAllister, 2000, p. 186). Un conflicto importante se desarrolló entre las posiciones de Estados Unidos y los británicos:

Estados Unidos tenía objetivos claros para la Convención Única: incorporar las disposiciones del Protocolo de 1953 en torno al opio; extender fuertes controles a la producción de la coca y el cannabis; ampliar el mandato de la propuesta JIFE y abogar por un estricto modelo de ‘reclusión institucional’ para el tratamiento de la adicción a las drogas. El Reino Unido no quería ninguna de esas medidas y dudaba de la viabilidad de todo el proyecto de la Convención Única. Sin embargo, frente al Protocolo del opio de 1953 como alternativa, arrojó su peso detrás de impulsar la Convención Única de una manera concordante con sus intereses y objetivos 39. (Collins, 2015, p. 224).

Como se señaló anteriormente, las discusiones sobre drogas no eran independientes de las tensiones internacionales de la Guerra Fría. Estados Unidos enfrentó varios asuntos internacionales importantes que dieron lugar a conflictos entre Anslinger y el Departamento de Estado, que debilitaron la posición estadounidense en la CND. China fue miembro fundador de las Naciones Unidas, pero, después de la Revolución comunista de 1949, el gobierno nacionalista a cargo de Chiang Kai-Shek representó a China en la ONU hasta el 25 de octubre de 1971. Esto fue un problema para la aplicación del Protocolo del Opio porque “por no estar dispuesto a arriesgar la ira de Anslinger, el PCOB aceptó una situación absurda avalando estadísticas presentadas por Taiwán para todo el país” (McAllister, 2000, p. 188).