Francisco E Thoumi - Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Este fue el primer protocolo de las Naciones Unidas después del que estableció la estructura organizativa y las finanzas de este organismo, y precedió a la Declaración Universal de Derechos Humanos. Esto demuestra que, al comienzo de la Guerra Fría, fue más fácil llegar a un acuerdo internacional sobre drogas que sobre otras cuestiones internacionales (Thoumi, 2015, p. 243).

A pesar del rápido éxito en la creación de una estructura de control de drogas en las Naciones Unidas, hubo choques entre varios países y grupos de países con respecto a los objetivos, medios y otras características de los controles. Estos

[…] derivaron de una triangulación de tres bloques internacionales de control de drogas: Estados defensores del control, liderados por Estados Unidos; Estados productores y sus aliados no intervencionistas, liderados por Turquía y la Unión Soviética; y países manufactureros y consumidores moderados, liderados por el Reino Unido. En este proceso de triangulación, el Reino Unido y Estados Unidos siguieron siendo los principales actores internacionales y representaron las dos líneas principales de política dentro del sistema: regulación y prohibición respectivamente. (Collins, 2015, p. 3).

El desarrollo farmacéutico durante las décadas de 1930 y 1940 trajo como consecuencia la necesidad de expandir los controles internacionales a las nuevas drogas sintéticas. Estas drogas generaron recelos de una revolución en el uso de las drogas. Se temía que las nuevas sustancias vendrían a sustituir a los fármacos existentes, que si estaban controlados por las convenciones sobre drogas (Ibídem, pp. 178-179). Esto motivó a la CND, en 1948, a redactar

[…] un acuerdo separado (‘protocolo’) que exigía a los Estados que sometieran las nuevas sustancias a las mismas disposiciones sobre estimaciones de necesidad y presentación de informes estadísticos que se aplicaban a los narcóticos existentes basados en el opio. El OFE y el PCOB podrían entonces supervisar el comercio de estupefacientes sintéticos de la manera establecida. El Protocolo de Drogas Sintéticos de 1948 rápidamente obtuvo una amplia aceptación y entró en vigor sólo un año después. [...] La aplicación del Protocolo de 1948 catalogó catorce nuevas sustancias bajo control internacional para 1951 y otras seis para 1954. (UNODC, 2008, p. 197).

Estos desarrollos, en opinión de muchos funcionarios de las Naciones Unidas y miembros de la CND, convertían al SICD en algo muy engorroso y difícil de gestionar. Estaba compuesto por ocho tratados internacionales suscritos por diferentes naciones y no todos los países interesados importantes habían firmado y ratificado todos los tratados. Adicionalmente, las funciones de los diferentes órganos de control no siempre estaban claras.

Estados Unidos, bajo el liderazgo de Anslinger, consideró que los convenios y protocolos existentes no eran suficientemente restrictivos. Durante la guerra, este país había seguido buscando su objetivo de limitar la producción, el comercio y el uso de drogas a los fines médicos y científicos:

[…] en 1943, la administración estadounidense emitió una resolución para poner fin a todo el hábito de fumar opio en las zonas liberadas de Japón, que también incluía colonias y territorios anteriormente controlados por varios países europeos. Adicionalmente, Estados Unidos emprendió, a finales de la década de 1940, nuevas iniciativas para prohibir finalmente la producción y el uso del opio para otras necesidades médicas y científicas. (Ibídem, p. 197).

Este país también se opuso a los usos cuasi médicos del opio y querían limitar la producción del opio a muy pocos países para facilitar los controles, una medida a la que se opusieron aquellos que temían ser excluidos de una industria rentable. Justo después de la guerra,

[…] Estados Unidos vio en Japón la oportunidad perfecta para implementar su estricto modelo prohibicionista. Además, enjuiciaron las violaciones de las convenciones de narcóticos por parte de Japón como crímenes de guerra y, por lo tanto, como precedente para disuadir a otros países para no incumplir las regulaciones internacionales sobre estupefacientes. Los defensores del control de Estados Unidos también encontraron un aliado importante en Japón 31con el general MacArthur. (Collins, 2015, p. 144) 32.

Sin embargo, el Reino Unido dudaba de que las políticas más restrictivas pudieran aplicarse con éxito y abogaba por alternativas políticas menos restrictivas y “mantuvo una actitud esencialmente pragmática hacia sus colonias sustentada por la voluntad de concordar con las necesidades de cada localidad” (Ibídem).

Siguiendo su agenda, Estados Unidos comenzó a redactar una nueva “Convención Única” y presentó la idea en la reunión del CND de 1948. El objetivo era consolidar todas las normas anteriores en un solo tratado y limitar el uso de sustancias controladas de drogas a los fines médicos y científicos. La CND recomendó la medida y, en 1948, el ECOSOC inició el proceso para redactar un nuevo convenio basado en ese principio (McAllister, 2000, p. 204; UNODC, 2008, p. 197; Collins, 2015, p. 180). Temiendo un proceso desafiante y largo para elaborar un borrador de la convención, durante la CND “el representante chino sugirió, como medida intermedia, negociar un acuerdo provisional que limitara la producción de opio” (McAllister, 2000, p. 172) y la CND aprobó un estudio de viabilidad para ese proyecto por un voto “a pesar de las objeciones de los británicos, canadienses y estadounidenses, que deseaban concentrarse en el proyecto a largo plazo” (Ibídem).

Hasta antes de la década de 1960, los principales problemas de drogas estaban relacionados con el opio y sus derivados, e incluían 33:

1. La distribución legal del opio y sus mercados de derivados entre los diversos países productores. Este fue un problema primordial para los países cultivadores de adormidera y fabricantes de drogas 34.

2. Los usos permitidos de esas sustancias.

3. La definición de cualquier uso cuasi médico legítimo.

4. Los controles de la producción, el comercio y el uso en los mercados legítimos establecidos.

Leon Steinig, el director de la CND (1946-1952), siguió la sugerencia china y propuso establecer, en 1949, un “monopolio internacional de opio” bajo la ONU como solución para controlar el mercado del opio. Esta propuesta fue más allá de un monopolio, pues era un monopsonio-monopolio que compraría todo el opio de los países productores y crearía una única red de distribución, una idea que reflejaba la confianza en la planificación económica prevalente en muchos círculos políticos a mediados del siglo XX. Steinig subestimó claramente la complejidad de este esfuerzo y después de estudios, debates y varias reuniones para discutir los precios y las cuotas de producción, el realismo prevaleció y la propuesta fue rechazada en la sesión de la CND de 1951 (McAllister, 2000, pp. 172-179; Collins, 2015, p. 206).

Otros países tenían intereses distintos. Al final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos, la URSS, Francia y el Reino Unido tuvieron que llegar a un acuerdo sobre el suministro y el uso controlado de drogas en Alemania. Bolivia y Perú tuvieron que hacer frente a las presiones para controlar la oferta de la coca y la posible fabricación de cocaína después de que el informe de la Comisión de Estudio sobre la Hoja de Coca de 1950 de las Naciones Unidas recomendó la eliminación de la práctica tradicional de la masticación en esos países. La URSS desconfiaba de cualquier política que considerara una intervención o restricciones extranjeras en sus asuntos internos y Turquía e Irán querían proteger sus cultivos de opio que eran importantes fuentes de ingresos para el gobierno.

La producción de opio en China había estado creciendo en un ambiente en el que el débil control gubernamental de partes significativas del territorio había inducido a una tolerancia oficial hacia la producción de opio en áreas donde el gobierno necesitaba el apoyo de los “señores de la guerra” para hacer frente al desafío comunista. La tolerancia fue tan aceptada que cuando el Partido Comunista tomó el poder, confiscó 500 kilogramos de opio que un ciudadano británico había obtenido durante el régimen anterior y trató de venderlos en el mercado internacional. Al mismo tiempo, Gran Bretaña tuvo que hacer frente a la producción del opio en sus colonias y a las consecuencias que el proceso de descolonización podría tener en los mercados (Walker III, 1991, caps. 7 y 8; Collins, 2015, cap. 6).