Holger Weidemann - Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtsschutz

Das besondere Verwaltungsrecht umfasst das Recht der einzelnen Tätigkeitsbereiche der Verwaltung. Es enthält das Fachrecht zur inhaltlichen Bewältigung der anstehenden Aufgaben und Probleme. Zu nennen sind beispielsweise das Schulrecht, das Recht der Gefahrenabwehr, das Infrastrukturrecht, das Waffenrecht, das Hochschulrecht (siehe ferner Rdnr. 44a). Die Regelungsdichte in den einzelnen Bereichen ist unterschiedlich. Ist etwa im Bereich des Immissionsschutzes eine tief gestaffelte Normstruktur zu erkennen, so kann dies für das Gewerberecht so nicht gesagt werden. Obgleich auch hier eine große Zahl von Vorschriften vorhanden ist, können doch weite Bereiche der Gewerbeausübung ohne jede behördliche Zulassung aufgenommen und ausgeübt werden. Grundlegendes Bauprinzip des verwaltungsrechtlichen Systems ist die Wechselbeziehung von allgemeinem und besonderem Verwaltungsrecht. 77So gewinnt das allgemeine Verwaltungsrecht aus dem Vollzug des besonderen Verwaltungsrechts die Materialien, aus denen sich nach Abstreifung des Besonderen das Allgemeine herausschälen lässt. Dagegen erhält das besondere Verwaltungsrecht durch die Vorgaben des allgemeinen Verwaltungsrechts eine gewisse Stabilität und durchgehende Strukturen. So lässt sich auch vermeiden, dass einzelnen Bereiche des besonderen Verwaltungsrechts in eine „Exotenecke“ abdriften.

44a

44bNeben dem VwVfG des Bundes gibt es auch in den einzelnen Bundesländern vergleichbare verfahrensrechtliche Bestimmungen. 78Da die jeweiligen Landesbehörden grundsätzlich auch für den Vollzug der Bundesgesetze zuständig sind (vgl. Art. 83 ff. GG), stellt sich die Frage nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. § 1 I Nr. 2, Abs. 2 VwVfG (Bund) bestimmt, dass für die Ausführung des Bundesrechts durch Landesbehörden zunächst das Bundesgesetz gilt. Die bundesrechtlichen Regelungen finden aber dann keine Anwendung mehr, wenn die öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt wird (sog. föderale Subsidiaritätsklausel; s. § 1 III VwVfG). Entsprechende Landesgesetze liegen zwischenzeitlich in allen Bundesländern vor. 79Damit sind die Verwaltungsgesetze der Länder grundsätzlich auch beim Vollzug der Bundesgesetze maßgeblich.

44c

44dBund und Länder sind befugt, spezielle verfahrensrechtliche Regelungen zu erlassen. Die föderale Subsidiaritätsklausel erfasst damit nicht spezialgesetzlich geregelte Materien des Bundes (z. B.: §§ 10 VII, 21 BImSchG, § 45 WaffG, §§ 14, 15 I PBefG). Diese gehen dem Landesverfahrensrecht vor (Art. 31 GG). Auch der Landesgesetzgeber ist berechtigt, entsprechende Spezialvorschriften zu erlassen (s. z. B. § 79 IV NBauO – Erörterungspflicht –).

44eVom Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes wird aber nicht das gesamte Verwaltungshandeln erfasst. Die nachfolgenden Punkte schränken den Anwendungsbereich deutlich ein:

– Prüfungsschritte –

1. Erfasst wird nur die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit einer Behörde (§ 1 I VwVfG)

2. Die Ausschlussklausel des § 2 VwVfG gliedert bestimmte Materien aus (z. B. Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten).

3. Das Gesetz definiert im § 9 das Verwaltungsverfahren. Danach ist ein Verwaltungsverfahren im Sinne des VwVfG nur die nach außen wirkende behördliche Tätigkeit, die auf den Erlass einer eines Verwaltungsakts oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist. Damit unterliegen die Verabschiedung von Satzungen, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften nicht den Vorgaben des VwVfG. Ebenso verhält es sich mit dem sog. schlichten Verwaltungshandeln.

4. Das bundesrechtliche Spezialitätsprinzip einerseits und landesrechtliche Spezialvorschriften andererseits drängen das VwVfG weiter zurück.

5. Bestimmte Sachmaterien sind zudem nur eingeschränkt anwendbar (z. B. Prüfungsverfahren s. § 2 III Nr. 2 VwVfG).

In engen Grenzen enthält das VwVfG aber auch Regelungen für öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeiten, die nicht als Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 einzustufen sind. Hierzu zählen beispielsweise die Vorschriften über die Amtshilfe (§§ 4 ff.) und die Europäische Zusammenarbeit (§§ 8a ff.). Eine Sonderrolle nimmt die frühe Bürgerbeteiligung (§ 25 III VwVfG) ein, da hier schon vor Einleitung des Verfahrens bestimmte Arbeitsschritte erwartet werden.

45Wenn für ein bestimmtes Problem eine Regelung im Verwaltungsrecht fehlt, kann in gewissem Umfange auf Regelungen des bürgerlichen Rechts zurückgegriffen werden. Methodisch gibt es für die Anwendung von Normen des bürgerlichen Rechts zwei Wege:

461. Anwendung eines allgemeinen Rechtsgedankens

Einige Bestimmungen des bürgerlichen Rechts sind Ausdruck allgemeiner, für das gesamte Recht geltender Grundsätze, die nur mehr oder weniger zufällig gerade im Zivilrecht ausdrücklich normiert sind. So wird z. B. § 133 BGB bei der Auslegung einer Willenserklärung auch im öffentlichen Recht, z. B. bei der Auslegung eines Schreibens der Behörde oder des Bürgers, angewendet. Der Grundsatz von Treu und Glauben (§§ 157, 242 BGB) wird ebenfalls im öffentlichen Recht, insb. im Verwaltungsrecht, unmittelbar angewendet; z. B. gilt das aus ihm entwickelte Rechtsinstitut der Verwirkung auch hier. Ferner gilt § 162 I BGB im öffentlichen Recht. 80

472. Analoge oder entsprechende Anwendung

Eine Regelungslücke im Verwaltungsrecht kann durch Analogie zu öffentlich-rechtlichen Normen oder, wenn dies nicht möglich ist, dadurch geschlossen werden, dass Bestimmungen des bürgerlichen Rechts entsprechend angewendet werden. Bestimmungen des bürgerlichen Rechts können im Einzelfall analog angewendet werden, wenn eine Regelungslücke besteht, diese Lücke planwidrig ist und der Zweck der Norm sowie die Interessenlage es gebieten, den durch das öffentliche Recht nicht geregelten Fall genauso wie den durch eine Rechtsnorm des bürgerlichen Rechts erfassten Fall zu behandeln. Unter den genannten Voraussetzungen werden z. B. § 273 BGB (Zurückbehaltungsrecht), §§ 1922, 1967 BGB (Rechtsnachfolge), §§ 677 ff. BGB (Geschäftsführung ohne Auftrag), §§ 688 ff. BGB (Verwahrung) 81analog angewendet. Bei der Anwendung dieser oder anderer Regelungen des privaten Rechts ist aber zu beachten, dass der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes es verbietet, neue Eingriffsermächtigungen durch Rechtsfortbildung zu schaffen. 82

48Die entsprechende Anwendung von Bestimmungen des bürgerlichen Rechts ist in den Fällen unproblematisch, in denen dies im Verwaltungsrecht ausdrücklich vorgesehen ist. Z. B. gelten nach § 31 I für die Berechnung von Fristen und die Bestimmung von Terminen §§ 187 bis 193 BGB entsprechend. Nach § 62 S. 2 sind auf öffentlich-rechtliche Verträge die Vorschriften des BGB entsprechend anzuwenden.

49Bei der Rechtsanwendung können sich aus unterschiedlichen Gründen heraus Probleme ergeben. So kann mitunter bei der Normenflut zweifelhaft sein, welche von mehreren konkret in Betracht kommenden Regelungen tatsächlich heranzuziehen ist. Auch ist nicht auszuschließen, dass in unterschiedlichen Rechtsquellen einander widersprechende Bestimmungen vorhanden sind. Es haben sich nun verschiedene (verbindliche) Grundsätze herausgebildet, um diese Konflikte zu lösen.