Holger Weidemann - Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtsschutz

Die Wirksamkeit von Rechtsnormen folgt anderen Regelungen als die Wirksamkeit von Verwaltungsakten.

Verwaltungsakte können unanfechtbar werden; bei anderem Verwaltungshandeln (z. B. bei Rechtsvorschriften und bei öffentlich-rechtlichen Verträgen) ist das nicht der Fall.

Schließlich ist der Rechtsschutz unterschiedlich geregelt. Es gibt verschiedene Klagearten, die sich vor allem danach unterscheiden, gegen welche Art des Verwaltungshandelns sich die Klage richtet. Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gibt es nur bei Verwaltungsakten (§ 42 I VwGO). Die allgemeine Leistungsklage ist nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet. Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens (§ 47 VwGO) können nur (bestimmte) Rechtsvorschriften sein.

Wegen dieser unterschiedlichen Voraussetzungen oder Rechtsfolgen ist es in Zweifelsfällen notwendig, die Art des Verwaltungshandelns zu bestimmen.

Die wichtigsten und rechtlich bedeutsamsten Handlungsformen, das materielle Verwaltungsrecht zu konkretisieren und durchzusetzen, sind Verwaltungsakte und öffentlich-rechtliche Verträge.

80Während regelmäßig die Rechtsbeziehungen der Bürger zur Verwaltung entweder dem öffentlichen oder aber dem privaten Recht zuzuordnen sind, gibt es durchaus Sachlagen, da bietet es sich an, die Leistungsfähigkeit beider Bereiche zu bündeln. Es ist daher anerkannt, dass ein Rechtsverhältnis zweistufig begründet und abgewickelt werden kann. Voraussetzung ist, dass sich zwei getrennte Verfahrensabschnitte feststellen lassen. Ist dies der Fall, so kann die erste Stufe öffentlich-rechtlich und die zweite Stufe privatrechtlich ausgestaltet werden (sog. Zwei-Stufen-Theorie). Eine gewisse Bedeutung spielt dieser Gestaltungsansatz in der Leistungsverwaltung.

Öffentliche Einrichtung (öffentlich-rechtliche Organisationsform – Zwei-Stufen-Theorie)

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