Marcial Rubio - La interpretación de la Constitución de 1993 según el Tribunal Constitucional

En definitiva, consideramos que la palabra legalidad —usada impropiamente en estos ejemplos— tiene sustitutos precisos en cada uno de estos tres casos. Creemos que el concepto principio de legalidad debe emplearse únicamente para describir a aquel principio según el cual las normas de segundo rango de la legislación se supraordinan a las de tercer rango.

1.2.3. Principio de subordinación subsidiaria

Dice el Tribunal Constitucional sobre este principio:

c) Principio de subordinación subsidiaria

Establece la prelación normativa descendente después de la ley y contiene a los decretos, las resoluciones y las normas de interés de parte.

Esta disposición normativa se encuentra contemplada en el ya citado artículo 51 de la Constitución y en el artículo 3 del decreto legislativo 560, conocido con el nomen juris de Ley del Poder Ejecutivo54.

Según el Tribunal Constitucional, este principio contiene los decretos, resoluciones y normas de interés de parte. Ya hemos dicho que nos parece equivocado establecer que las normas de interés de parte (actos administrativos que contienen normas particulares) se consideren como parte integrante de la legislación, porque esta, por definición, está conformada por normas de carácter general.

Pero, además, este principio no establece jerarquía alguna, porque lo que el Tribunal dice es que «contiene» decretos y resoluciones, pero un principio no es un espacio de contenidos sino una regla que ordena el sistema jurídico, y no nos parece que este cumpla dicha labor. Simplemente, el Tribunal denota con la expresión principio de subordinación subsidiaria que hay un tercer grupo de normas compuesto por los decretos y resoluciones, por debajo de las normas con rango de ley.

Por ello, nuestra opinión es que este concepto no es un principio, sino que solamente denota que existe un tercer rango normativo. Dentro de este rango normativo sí existen dos principios ordenadores: el de competencia asignada y el de jerarquía funcional en el órgano administrativo. Los vemos a continuación.

1.2.4. Principio de competencia asignada

El principio de competencia asignada no es tratado expresa sino tácitamente por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente 0005-2003-AI/TC que citamos al inicio del punto 1.2.2 de este capítulo. Según el principio de competencia asignada, si una norma legislativa (normalmente la Constitución o una norma con rango de ley) autoriza una competencia para dictar normas jurídicas a un órgano, solo las normas que dicte este en ejercicio de tal competencia serán válidas para esa materia. No serán válidas las normas que dicte un órgano distinto —aunque fuese de mayor jerarquía—, por la sencilla razón de que todos los órganos del Estado deben cumplir las normas legislativas, en especial aquellas que atribuyen funciones.

Sobre el principio de competencia, el Tribunal ha dicho lo siguiente:

20. El principio de competencia resulta fundamental para explicar las relaciones y articulaciones que se pudieran presentar entre normas jurídicas que tienen un mismo rango y, en ese sentido, ocupa un lugar central en la articulación horizontal del sistema de fuentes del derecho diseñado por la Constitución.

Este principio se manifiesta en todos los casos en que la Constitución establece que la disciplina de determinados objetos o materias deberá realizarse a través de determinadas fuentes, de modo tal que otras fuentes que intervinieran en aquellas materias serían, por eso mismo —es decir, independientemente de su contenido—, inválidas. Sorrentino, Federico. Le fonti del diritto [...] pp. 121-122.

21. Esa competencia de la fuente para regular determinadas materias puede ser de dos clases: a) es positiva, cuando la Constitución declara que determinada fuente formal es apta para regular una materia determinada. Así, por ejemplo, el artículo 106 de la Constitución precisa que la fuente denominada «ley orgánica» es competente para regular solo la estructura y el funcionamiento de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, esto es, «las entidades del Estado previstas en la Constitución», así como todas las materias cuya regulación la Constitución ha reservado a tal fuente. De ahí que sería inconstitucional que una ley ordinaria pretenda regular materias reservadas a leyes orgánicas. b) Es negativa, cuando la Constitución establece que determinadas fuentes formales del derecho no son aptas para regular determinadas materias. Así, por ejemplo, el penúltimo párrafo del artículo 74 de la Constitución prohíbe a la fuente denominada «decretos de urgencia» contener materia tributaria55.

Y también ha establecido lo siguiente:

10.5. De la competencia y el acto estatal constitucional

La competencia hace referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal.

Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos.

En principio, dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-jurídica o área de facultades de un órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de aquel hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él56.

1.2.5. Principio de jerarquía funcional en el órgano administrativo

El Tribunal dice lo siguiente respecto de este principio:

d) Principio de jerarquía funcional en el órgano legislativo

Expresa que a falta de una asignación específica de competencia, prima la norma producida por el funcionario u órgano funcional de rango superior. Se aplica preferentemente al interior de un organismo público.

Este principio se deduce lógicamente de la estructura de jerarquía funcional operante en cada organismo público. Así, en el Gobierno Central se deberán tener en cuenta las normas generales previstas en los artículos 37 y siguientes del decreto legislativo 560 —Ley del Poder Ejecutivo—, además de lo dispuesto por otras leyes57.

Según este principio, si no existe competencia asignada y dos órganos administrativos emiten disposición sobre un tema, primará la norma que emita el órgano de mayor jerarquía. Esta regla es correcta, porque al no existir competencia específica asignada dentro de la Administración para dictar una norma, funciona la competencia genérica de dictar decretos y resoluciones sin transgredir ni desnaturalizar las normas con rango de ley, según manda el artículo 118 inciso 8 de la Constitución.

1.3. Clases de normas existentes

El Tribunal Constitucional ha dedicado varios párrafos a las clases de normas en sus sentencias; es importante revisarlas sumariamente por la significación que esta clasificación tiene en la aplicación del derecho y la interpretación de las normas.

1.3.1. Diferencia conceptual entre disposición y norma

Una primera distinción importante es la que se hace entre disposición y norma:

21. La existencia de toda esta clase de sentencias del Tribunal Constitucional es posible solo si se tiene en cuenta que, entre «disposición» y «norma», existen diferencias (Guastini, Riccardo. «Disposizione vs. norma», en Giurisprudenza Costituzionale, 1989, p. 3 y ss.). En ese sentido, se debe subrayar que en todo precepto legal se puede distinguir:

a) El texto o enunciado, es decir, el conjunto de palabras que integran un determinado precepto legal (disposición); y, el contenido normativo, o sea el significado o sentido de ella (norma)58.