Marcial Rubio - La interpretación de la Constitución de 1993 según el Tribunal Constitucional

Por ello, esta distinción es muy importante en la aplicación del derecho constitucional: las normas constitucionales principio tienen una aplicación generalizada y permanente en todo el derecho del Estado. Identificar las normas constitucionales principio en la Constitución permite, luego, aplicarlas extensivamente.

Por lo mismo, los derechos fundamentales deben interpretarse sin restringirse al texto que los establece. Debe haber una aplicación sistemática e integral, extensiva y creativa de ellos, en función de su significado concreto en la realidad. Dijo el Tribunal:

12. De ahí que el Tribunal Constitucional no considere que el ámbito de protección constitucional de los derechos de los consumidores y usuarios se traduzca solo en garantizar que los órganos administrativos presten una adecuada garantía al «derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado», o en velar «[...] en particular, por la salud y la seguridad de la población».

Sobre este particular, este Tribunal debe recordar que en materia de interpretación de los derechos fundamentales, siendo importante el criterio de la literalidad para comprender el contenido constitucionalmente protegido de un derecho, este, por sí solo, es insuficiente para brindar una respuesta constitucionalmente adecuada. Ello se debe a que las cláusulas en las que se encuentran reconocidos estos derechos no tienen una estructura semejante a la de las «normas completas», esto es, que prevean un supuesto de hecho al cual sea posible derivar una consecuencia jurídica, sino que se trata de disposiciones que tienen la estructura de «principios», es decir, son conceptos jurídicos indeterminados que contienen mandatos de optimización que aspiran a ser realizados y concretizados en cada circunstancia64.

A propósito de ciertos requisitos para que una votación sea válida en el Congreso, y que no se han especificado en el texto constitucional, el Tribunal dijo lo siguiente en relación con el silencio normativo de la Constitución y con las normas constitucionales regla y principio:

8. Sobre el particular, el demandado sostiene «que el Congreso de la República goza de la discrecionalidad para establecer la votación, que es una de las reglas de un procedimiento de carácter político como la acusación constitucional, a través de su propio Reglamento, debido a que la Constitución no establece nada al respecto»

El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. Los «silencios» constitucionales no pueden ser interpretados como tácitas concesiones al legislador, a efectos de que expida regulaciones desvinculadas de la norma fundamental. Allí donde las «normas regla» previstas en la Constitución omiten precisiones, la ley o, en su caso, el Reglamento parlamentario están obligados a estipularlas, pero siempre en vinculación directa a las «normas principio» contenidas en la propia norma fundamental.

Este criterio, aplicado al caso que nos ocupa, equivale a decir que el hecho de que el artículo 99 de la Constitución no precise cuál es el número mínimo de votos congresales necesarios para acusar constitucionalmente a los funcionarios públicos enumerados en la disposición, no implica que la regulación legal de la institución de la acusación constitucional pueda expedirse al margen del principio de razonabilidad, expresamente previsto en el artículo 200 de la Constitución y proyectado hacia todo el ordenamiento jurídico65.

En este caso, la norma regla es la que establece el voto para acusar constitucionalmente a los altos funcionarios enumerados en el artículo 99 de la Constitución. Sin embargo, allí no se ha establecido el requisito de número de votos necesarios para proceder a la acusación. El Tribunal Constitucional manda en esta sentencia que no se reconozca al legislador total arbitrio para establecer el quórum de votación respectivo. Por el contrario, al establecer la regla tendrá que analizar las normas constitucionales principio de la Constitución y, a partir de ellas, dictar la disposición aplicable. Las normas principio aquí mencionadas son las que establecen los principios de proporcionalidad y racionalidad en el artículo 200 de la Constitución. Tratamos estos dos principios en el apartado 3.32 del capítulo III.

Por tanto, las omisiones o silencios del constituyente no autorizan a dictar normas a libre arbitrio. Es necesario hacer una interpretación sistemática de la Constitución, indagando dentro de las normas constitucionales principio cuál es la mejor, la más coherente dentro del propio sistema constitucional.

1.3.4. Las normas programáticas

En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las normas programáticas se mencionan de la siguiente manera:

6. Por su parte, la interpretación social permite maximizar la eficiencia de los derechos económicos, sociales y culturales en los hechos concretos, de modo tal que las normas programáticas, en cuya concreción reside la clave del bien común, no aparezcan como una mera declaración de buenas intenciones, sino como un compromiso con la sociedad dotado de metas claras y realistas. Es menester recordar que el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, obliga a los Estados a actuar de manera individual y conjunta para alcanzar la efectividad de los derechos que dicho texto reconoce66.

Las normas programáticas son aquellos textos de la Constitución que contienen derechos de las personas relacionados con necesidades sociales y culturales. Se aplican progresivamente porque no es posible reconocerlos plenamente a todos por igual, pues se carece de los medios para ello. Tal es el caso, por ejemplo, del derecho al trabajo: todos lo tenemos, pero no todos tenemos trabajo.

Por ello podría parecer que las normas programáticas no son imperativas; es decir, que no hay obligación de cumplirlas. Pero tal afirmación es una apariencia: el Tribunal señala que no son una mera declaración de buenas intenciones. Por el contrario, es necesario aplicarlas con metas claras y realistas, progresivamente67 pero sin pausa. Lo más importante de la cita transcrita es que las normas programáticas no deben ser una declaración de buenas intenciones sino que deben aplicarse con efectividad en el Perú.

Esta idea se ha repetido en la doctrina jurisprudencial constitucional. Esta sentencia lo confirma:

24. En ese sentido, los derechos sociales fundamentales no son meras normas programáticas de eficacia mediata, como tradicionalmente se ha señalado para diferenciarlos de los denominados derechos civiles y políticos de eficacia inmediata, pues justamente su mínima satisfacción representa una garantía indispensable para el goce de los derechos civiles y políticos (sentencias emitidas en los expedientes 03945-2003-AA/TC, fundamento 11 y 02016-2004-AA/TC, fundamento 10)68.

De manera más contundente, el Tribunal dijo lo siguiente respecto del derecho a la salud:

29. En este sentido, el Tribunal recuerda que aun cuando las formas o medios empleados para avanzar en la cobertura de aseguramiento de los afiliados independientes de EsSalud constituye un asunto que corresponde elegir y definir a las autoridades políticas y administrativas competentes, ello no priva de la competencia de los Tribunales para controlar el cumplimiento o la eficacia del deber de progresividad: i) en primer lugar, verificando la existencia de planes concretos, debidamente estructurados, que se encuentren dirigidos a lograr la ampliación progresiva de la cobertura de salud de los afiliados independientes de EsSalud; ii) en segundo lugar, controlando la realización de acciones concretas dirigidas a llevar dicho plan o programa al plano de realidad, puesto que una prolongación indefinida en la ejecución de dicha política afecta la eficacia del deber de progresividad; iii) en tercer lugar, evaluando que dichos planes hayan sido diseñados respetando un enfoque de derechos fundamentales, esto es, que tomen en cuenta los niveles de protección mínimo de los derechos y la protección de poblaciones especialmente vulnerables; iv) en cuarto lugar, examinando la inclusión de indicadores de evaluación de los programas y la transparencia en la rendición de cuentas, de modo que pueda verificarse, como lo exige el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que el Estado ha destinado «hasta el máximo de los recursos disponibles» para lograr progresivamente la satisfacción del derecho; y, finalmente, v) controlando si en la elaboración y seguimiento de dicha política se han brindado espacios de participación para la intervención y control de los ciudadanos, especialmente de los grupos involucrados en dichas medidas. Por lo demás, la idea de concebir el goce y la efectividad del derecho al más alto nivel posible de salud tomando en cuenta las condiciones socioeconómicas de una persona, de un lado, así como los recursos económicos de los que disponga el Estado, por el otro, es un criterio adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (observación general Nº 14, relativa al derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud, párr. 9), órgano responsable de la interpretación de las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y que este Tribunal comparte.