Wolf-Rüdiger Schenke - Polizei- und Ordnungsrecht

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Die Innenministerkonferenz beschloss am 25.11.1977 einen Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder (MEPolG), der insbesondere mit den Polizei- und Ordnungsgesetzen in Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und im Saarland inhaltlich weitgehend übereinstimmt. Da der MEPolG die polizeiliche Informationserhebung und -verarbeitung nur lückenhaft regelte, wurden 1986 entsprechende Ergänzungen in einen Vorentwurf zur Änderung des MEPolG (VEMEPolG) aufgenommen. Der Text des MEPolG in der Fassung des VEMEPolG ist im Anhang abgedruckt.

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Der Bund besitzt Gesetzgebungskompetenzen für eine Reihe spezialpolizeilicher Materien. Sie resultieren teilweise aus ausdrücklichen Zuweisungen (so zB Art. 73 Nr 9a, Nr 10 lit. b, Nr 12 und Nr 14 GG sowie Art. 74 I Nr 24 GG), häufig aber auch aus dem Gesichtspunkt der Annexkompetenz. Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung eines bestimmten Sachbereichs umfasst nämlich auch die Kompetenz zum Erlass von Regelungen, welche die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in diesem Sachbereich bezwecken. „Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen, sind daher jeweils dem Sachbereich zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen“[2]. So lassen sich zB luftverkehrspolizeiliche Regelungen wie § 29 LuftVG und § 2 LuftSiG auf Art. 73 Nr 6 GG oder gewerbepolizeiliche Regelungen wie § 35 GewO auf Art. 74 I Nr 11 GG stützen.

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Der Bundesgesetzgeber hat im Bereich seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz (Art. 73 GG) ua erlassen:

Zu Nr 1: Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (G 10) (unter den Gesichtspunkten der auswärtigen Angelegenheiten und der Verteidigung)[3]; Gesetz über den militärischen Abschirmdienst (MAD-Gesetz – MADG) v. 20.12.1990 (BGBl. I S. 2954, 2977), zuletzt geändert durch VO v. 19.6.2020 (BGBl. I S. 1328);

zu Nr 3: Paßgesetz (PaßG); Melderechtsrahmengesetz (MRRG); Gesetz über Personalausweise (PersAuswG);

zu Nr 5: Gesetz über die Bundespolizei (BPolG) v. 19.10.1994 (BGBl. I S. 2978), zuletzt geändert durch VO v. 19.6.2020 (BGBl. I S. 1328); Gesetz über die Finanzverwaltung (FVG);

zu Nr 6: Luftverkehrsgesetz (LuftVG); Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG); Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO); Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO);

zu Nr 8: Bundespolizeibeamtengesetz (BPolBG);

zu Nr 9a: Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten (Bundeskriminalamtgesetz – BKAG) v. 1.6.2017 (BGBl. I S. 1354), zuletzt geändert durch G v. 3.12.2020 (BGBl. I S. 2744), dessen §§ 5, 38 ff der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt in den Fällen dienen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht (s. hierzu auch Rn 213). Art. 73 Nr 9a GG bildet auch eine teilweise Rechtsgrundlage für das Gesetz zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder v. 22.12.2006 (BGBl. I S. 3409), das wegen seiner teilweisen Verfassungswidrigkeit[4] zuletzt durch G. v. 18.12.2014 (BGBl. I S. 2014, 2318) novelliert wurde;

zu Nr 10: Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG); v. 20.12.1990 (BGBl. I S. 2954), zuletzt geändert durch VO v. 19.6.2020 (BGBl. I S. 1328); Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz – BNDG) v. 20.12.1996 (BGBl. I S. 2954, 2979), zuletzt geändert durch VO v. 19.6.2020 (BGBl. I S. 1328);

zu Nr 12: Waffengesetz (WaffG); Gesetz über explosionsgefährliche Stoffe (SprengG);

zu Nr 14: Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (AtomG).

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Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 I GG) sind vom Bund ua erlassen worden:

Zu Nr 2: Personenstandsgesetz (PStG);

zu Nr 3: Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (VereinsG)[5];

zu Nr 4: Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (AufenthG);

zu Nr 7: Jugendschutzgesetz (JuSchG);

zu Nr 11: Gewerbeordnung (GewO); Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (BImSchG); Gesetz zur Ordnung des Handwerks (HandwO); Personenbeförderungsgesetz (PBefG); Güterkraftverkehrsgesetz (GüKG)[6];

zu Nr 18: Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG)[7];

zu Nr 19: Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (IfSG); Gesetz über den Verkehr mit Arzneimitteln (AMG); Tierseuchengesetz (TierSG); Gesetz über den Verkehr mit Betäubungsmitteln (BtMG);

zu Nr 20: Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB);

zu Nr 21: Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG); Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschiffahrt (SeeSchAufgG); Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschifffahrt (BinSchAufgG);

zu Nr 22: Personenbeförderungsgesetz (PBefG); Straßenverkehrsgesetz (StVG); Straßenverkehrs-Ordnung (StVO); Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO); Fahrerlaubnisverordnung (FeV); Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV); Güterkraftverkehrsgesetz (GüKG);

zu Nr 24: Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG);

zu Nr 32: Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushaltes (WHG).

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Die Polizei wird nicht nur präventiv zur Gefahrenabwehr (zu der auch die Gefahrenvorsorge zählt, s. Rn 11u. 76) tätig, sondern auch repressiv bei der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten. Rechtsgrundlagen hierzu enthalten ua die vom Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 I Nr 1 GG)erlassene Strafprozessordnung (StPO)mit dem Einführungsgesetz zur Strafprozessordnung (EGStPO)und das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG). Hinsichtlich der Strafverfolgung, die bei Bestehen eines Anfangsverdachts iS des § 152 II StPO einsetzt, beinhaltet die StPO gem. § 6 EGStPO eine abschließende Regelungder polizeilichen Befugnisse (sog. Kodifikationsprinzip, s. unten Rn 30, 137u. 469). Maßgeblich für die Abgrenzung zwischen Normen zur Strafverfolgung und Normen der Gefahrenabwehr ist die Zielsetzung der Vorschrift, wie sie sich in objektivierter Sicht aus ihrer Ausgestaltung ergibt[8]. Dass einige der Zwecke einer der Gefahrenabwehr dienenden Norm bei objektivierter Betrachtung im Ergebnis zugleich der Strafverfolgung dienen, stellt deren präventive Ausrichtung nicht in Frage[9]. Dem Gesetzgeber steht bei Doppelfunktionalität ein Spielraum hinsichtlich der Zuordnung zu. Entsprechende Befugnisse können unter Umständen sowohl auf Bundes- wie auch auf Landesebene geregelt werden ( BVerfG , NJW 2019, 827, 832, Rn 72).

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Umstritten ist, ob auch die Strafverfolgungsvorsorge(zum Begriff Rn 12) zur Regelung des gerichtlichen Verfahrens iSd Art. 74 I Nr 1 GG zu rechnen ist[10] oder ob sie dem allgemeinen Polizeirecht und damit der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfällt[11]. Richtigerweise dürfte sie wegen ihres engen Zusammenhangs mit der Strafverfolgung zur konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundesgehören (s. auch Rn 12). Dem steht – ebenso wie bei anderen strafprozessualen Maßnahmen der Polizei – nicht der Umstand entgegen, dass Maßnahmen, die der Strafverfolgungsvorsorge dienen, häufig präventivpolizeiliche Nebeneffekte mit sich bringen. Fraglich ist allerdings, inwieweit der Bundesgesetzgeber noch Raum für landespolizeirechtliche Regelungen der Strafverfolgungsvorsorge gelassen hat. § 6 EGStPOlegt es von seinem Wortlaut her nahe, ihn nur auf solche Maßnahmen zu erstrecken, bei denen bereits der Anfangsverdacht einer Straftatbesteht[12]. Dies gilt umso mehr, als polizeiliche Maßnahmen der Strafverfolgungsvorsorge dem Gesetzgeber bei Schaffung des § 6 EGStPO fremd waren. Da der Bundesgesetzgeber jedoch inzwischen punktuell strafprozessuale Ermächtigungen zur Strafverfolgungsvorsorge geschaffen hat – vgl §§ 81b Alt. 2, 81g und 484 StPO–, können solche Maßnahmen, die bundesgesetzlich abschließend geregelt sind, heute nicht mehr auf eine landespolizeigesetzliche Ermächtigungsgrundlage gestützt werden. So lassen sich zB erkennungsdienstliche Maßnahmen, die der Strafverfolgungsvorsorge dienen, wegen § 81b Alt. 2 StPO nicht auf landespolizeirechtliche Bestimmungen gründen (s. Rn 139).