Wolf-Rüdiger Schenke - Verwaltungsprozessrecht

Vorgänger der heutigen Verwaltungsgerichtsbarkeit lassen sich bis ins 19. Jahrhundert zurückverfolgen. Als erstes Land schuf Baden 1863 eine Verwaltungsgerichtsbarkeit. In Preußen wurde sie 1872 errichtet. Bei dem vor allem durch Rudolf v. Gneist geprägten preußischen System der Verwaltungsgerichtsbarkeitverstand man diese nur als Fortsetzung der Verwaltung mit anderen Mitteln. Sie unterschied sich ua auch in ihrer organisatorischen Stellung wesentlich von der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Aufbauend auf einem Katalog enumerierter Zuständigkeiten (Enumerationsprinzip)bezweckte sie in erster Linie die objektivrechtliche Kontrolle bestimmter Verwaltungsakte(Polizeiverfügungen)[1].

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Demgegenüber stellt die Verwaltungsgerichtsbarkeit nach der VwGO (ebenso wie bereits unter ihren unmittelbaren Vorgängern, den nach 1945 erlassenen landesrechtlichen Verwaltungsgerichtsgesetzen) eine auf einer Generalklausel(§ 40) basierende echte Gerichtsbarkeit(§ 1) dar. Sie dient in Konsequenz des Art. 19 Abs. 4 GG primär dem Schutz subjektiver Rechte. Die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG garantiert einen effektiven Primärrechtsschutz und macht damit zugleich deutlich, dass der Verletzte nicht lediglich – nach dem Motto „Dulde und liquidiere“ – auf sekundären Rechtsschutz durch Entschädigungs- und Schadensersatzansprüche verwiesen werden darf[2]. Durch eine extensive Interpretation der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel des § 40, derzufolge auch die Rechtswidrigkeit untergesetzliche Rechtsnormen – über § 47 hinausreichend – den Gegenstand verwaltungsrechtlicher Streitigkeiten bilden kann, ist der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine weitere Funktion zugewachsen (s. Rn 146und 1156 ff).

Der Bedeutungszuwachs der Verwaltungsgerichtsbarkeit resultiert aber nicht nur aus der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel, sondern beruht zu einem erheblichen Teil auch auf Veränderungen im Bereich des materiellen Rechts. Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang den Grundrechtenzu, die nach Art. 1 Abs. 3 GG alle staatliche Gewalt binden. Sie stellen heute echte subjektive Rechtedar, die nicht nur vor klassischen, mit Befehl und Zwang verbundenen Grundrechtseingriffen, sondern in gewissem Umfang auch vor faktischen Grundrechtsbeeinträchtigungenschützen ( Rn 524). Vor allem indizieren die Grundrechte vielfach die Subjektivierung einfachgesetzlicher Bestimmungen, denen früher nur objektivrechtliche Bedeutung beigemessen wurde (so im Polizeirecht, s. Rn 530). In Richtung auf eine Ausdehnung subjektiver Rechte wirkt zudem das Unionsrecht. Auch in seiner Konsequenz werden früher rein objektivrechtlich geschützte Interessen häufig zu subjektiven Rechten aufgewertet ( Rn 575 ff). Im Bereich des Umwelt- und Naturschutzrechtsschreibt das Unionsrecht überdies selbst dort verwaltungsgerichtliche Kontrollen vor, wo es nicht um den Schutz der Interessen einzelner Personen geht, sondern der Schutz überindividueller öffentlicher Interessenim Vordergrund steht[3]. Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang der gesetzlichen Etablierung von Verbandsklagenzu ( Rn 566). All dies wirkt sich dahingehend aus, dass der Verwaltungsgerichtsbarkeit neue Bereiche erschlossen werden und die gerichtliche Kontrolle des Verwaltungshandelns im Vergleich zum vorkonstitutionellen Rechtszustand eine durchaus neue, weit wirkungskräftigere Dimension aufweist. Verstärkt wird dies noch dadurch, dass die Folgewirkungen verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen vielfach – weit über die Person eines Klägers hinausreichend – öffentliche Interessen sowie vielfältige Interessen anderer Rechtssubjekte tangieren.

Beispiel:

Das zeigt sich etwa bei einer Anfechtung der Genehmigung technischer Großvorhaben.

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Die Subjektivierung objektivrechtlicher Bestimmungen beschränkt sich nicht auf die Außenbeziehung des Staates zu anderen Rechtssubjekten, sondern macht selbst vor verwaltungsrechtlichen Binnenbeziehungen nicht Halt. Durch die Subjektivierung von Rechtspositionen der Organe juristischer Personen des öffentlichen Rechts, wie sie etwa die Anerkennung kommunalverfassungsrechtlicher Streitigkeiten zur Folge hat (vgl Rn 248), erschließen sich der Verwaltungsgerichtsbarkeit zusätzlich weitere Räume und ermöglichen es ihr, auch einen Beitrag zur Binnenkoordination des Handelns juristischer Personen des öffentlichen Rechts zu leisten.

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Im Rahmen ihrer vielfältigen Zuständigkeiten obliegt den Verwaltungsgerichten die Überprüfung und Interpretation der das Verwaltungshandeln steuernden Normenam Maßstab höherrangigen Rechts, insbesondere des Verfassungsrechts. Insoweit kommt ihnen eine wichtige Funktion bei der Effektuierung verfassungsrechtlicher Normenzu. Durch deren Integration in das Unterverfassungsrecht leisten sie einen bedeutenden Beitrag zur Sicherung der Einheit der Rechtsordnung (s. Rn 809 ff). Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang die Konkretisierungsfunktion, die den Verwaltungsgerichten in Bezug auf die auf Wertungen angelegten unbestimmten Rechtsbegriffe (s. Rn 809 ff) eingeräumt wird, wie sie in modernen Gesetzen verstärkt verwendet werden. Deren Ausfüllung wird vielfach durch verfassungsrechtliche Wertentscheidungen und Prinzipien gesteuert, die durch die Gerichte an die Verwaltungspraxis (mit-)vermittelt werden. Im Bereich des Technikrechts ermöglichen unbestimmte Rechtsbegriffe zudem eine flexible Anpassung an neue technische Entwicklungen und Erkenntnisse.

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Die den Verwaltungsgerichten obliegende Konkretisierung gesetzlicher Normen, die – wie die moderne Methodenlehre gezeigt hat – nicht mehr lediglich als formallogischer Subsumtionsakt gedeutet werden kann, weist der Rechtsprechung den Rang einer wichtigen lückenfüllenden Rechtsquelle zu. Sie dient damit der Rechtssicherheit und der Befriedung des Rechtslebens. Zugleich kommt ihr ein hoher Stellenwert bei einer kontinuierlichen Fortentwicklung des Rechts durch seine Anpassung an veränderte gesellschaftliche und rechtliche Gegebenheiten zu[4].

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Seit 1991 (Schaffung des 4. VwGO-ÄndG) zeichnen sich allerdings Erosionsprozesse im verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz ab. Sie sind zwar teilweise isoliert gesehen noch nicht zu beanstanden, führen aber in ihrer Summierung zu qualitativen Veränderungen (s. hierzu auch Steiner , in: Festschrift für Schenke, 2011, S. 1277 ff). Erwähnt seien hier nur die systemgefährdende Zersplitterung des Verwaltungsprozessrechts in eine Vielzahl von Einzelgesetzen, die zunehmende Zurückdrängung des Kollegialprinzips durch das Einzelrichterprinzip, die Einschränkung der Rechtsmittelfähigkeit von Entscheidungen sowie die gesetzliche Beschränkung des Suspensiveffekts. Das 6. VwGO-ÄndG, das eine Reihe rechtspolitisch, zT aber auch verfassungsrechtlich problematische neue Weichenstellungen mit sich gebracht hat (wie zB Befristung der Normenkontrolle, richterliche Möglichkeiten zur Hinwirkung auf die Heilung von Verwaltungsverfahrensfehlern, Bindung von Berufung und Beschwerde an Zulassung), setzt diese Entwicklung noch fort, auch wenn später durch die mit dem Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) v. 20.12.2001 (BGBl. I 3987) erfolgte Reform der „Reform“ manches wieder abgemildert wurde (s. zB die Novellierung der §§ 87, 94, 146 Abs. 4). Problematisch ist vor allem die Abwertung des Verwaltungsverfahrens durch die zeitliche Ausdehnung der Heilungsmöglichkeit von Verfahrensfehlern bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (§ 45 Abs. 2 VwVfG) sowie durch die zT fehlende Sanktionierung von Rechtsverletzungen (s. zB § 46 VwVfG), der allerdings bei der Verletzung absoluter Verfahrensrechte Grenzen gesetzt werden (s. zB § 4 Abs. 1 UmwRG und dazu Rn 531). Zum nicht unproblematischen Versuch, durch das sog. Neue Steuerungsmodellin Anlehnung an betriebswirtschaftliche Organisationsstrukturen und Arbeitsmethoden eine kostengünstigere und „effizientere“ Rechtsprechung zu erreichen, s. näher Schenke , in: BK (Viertbearb.), GG, Art. 19 Abs. 4, Rn 208 ff mwN. Hier drohen Quantitätssteigerungen der Rechtsprechung zu Lasten ihrer Qualität zu gehen.