Wolf-Rüdiger Schenke - Verwaltungsprozessrecht

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Neuerdings viel diskutiert wird die Frage, ob und in welchem Umfang das verwaltungsgerichtliche Verfahren durch eine Mediation[5] entlastet werden kann, bei der ein unabhängiger Dritter (der Mediator) sich bemüht, die an einem Konflikt Beteiligten zu dessen einvernehmlicher Bewältigung zu bewegen. Den Hintergrund für die Forderung nach Einführung und Ausbau von Mediationsverfahren bilden nicht nur der Gedanke einer beschleunigten Beilegung von Konflikten[6] und Gründe der Kostenersparnis[7], sondern auch eine veränderte Stellung des Bürgers, der es entspreche, diesen in stärkerem Umfang als bei einem herkömmlichen, autoritativ durch den Richter zu entscheidenden Verfahren an der Lösung von Konflikten zu beteiligen. Bei einer im Mediationsverfahren getroffenen einvernehmlichen Lösung sei zudem eine größere Akzeptanzder getroffenen Regelung gewährleistet als bei einem Richterspruch, der in der Regel nur einen Sieger und einen Besiegten kenne. Das Gesetz zur Förderung der Mediation und anderer Verfahren der außergerichtlichen Konfliktbeteiligung vom 21.7.2012 (BGBl. I S. 577) dient der Umsetzung der Richtlinie 2008/52/EG (ABl. EU vom 24.5.2008 L 136/3). § 173 S. 1 regelt, dass der novellierte § 278 Abs. 5 ZPO und der neu geschaffene § 278a ZPO auch im Verwaltungsprozess Anwendung finden. Nach § 278 Abs. 5 ZPO nF darf das Gericht die Beteiligten für die Güteverhandlung sowie für weitere Güteversuche vor einen hierfür bestimmen und nicht entscheidungsbefugten Richter (Güterichter) verweisen. Der Güterichter kann alle Methoden der Konfliktbeilegung einschließlich der Mediation einsetzen. § 173 S. 1 entscheidet damit die lange bestehende Streitfrage, ob in Entsprechung zum Zivilprozessrecht auch vor den Verwaltungsgerichten eine Güteverhandlung möglich ist. Nach § 278a Abs. 1 ZPO kann das Gericht den Parteien aber auch die Durchführung einer Mediation oder eines anderen Verfahrens der außergerichtlichen Konfliktbeilegung vorschlagen. Mit § 173 S. 1 geht der nationale Gesetzgeber damit sogar über die Vorgaben des EU-Rechts hinaus, das für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten kein Mediationsverfahren vorschreibt.

Entscheiden sich die Parteien, einem entsprechenden Vorschlag zu folgen, ordnet das Gericht das Ruhen des Verfahrens an. § 278a Abs. 1 ZPO verweist bezüglich der Durchführung der Mediation auf das gleichzeitig erlassene Mediationsgesetz vom 21.7.2012 (BGBl. I S. 1577). Dieses sieht in seinen §§ 1 ff bestimmte Verfahrensregelungen für eine Mediation vor, so ua für die Wahl des Mediators und seine Aufgaben, Offenbarungspflichten und Tätigkeitsbeschränkungen sowie Verschwiegenheitspflichten. Nicht geregelt ist die Frage, welche Streitigkeiten einer richterlichen Mediation zugänglich sind. Hier ergeben sich (anders als in dem vom Grundsatz der Parteiautonomie geprägten Zivilrecht) – insbesondere bei einer richterlichen Mediation – Beschränkungen aus Art. 20 Abs. 3 GG, der einen gesetzesunabhängigen Interessenausgleich[8] verbietet[9]. Diese Bedenken lassen sich freilich dann ausräumen, wenn Handlungsspielräume für die Verwaltung in Gestalt von Ermessens- und Beurteilungsspielräumen sowie sonstigen Gestaltungsmöglichkeiten bestehen[10] bzw die Tatbestandsvoraussetzungen für einen außergerichtlichen oder gerichtlichen Vergleich vorliegen (dazu Rn 1190).

§ 1 Einführung› II. Funktionen und Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 2. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit

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Die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit ist durch einen dreistufigen Instanzenzuggekennzeichnet (§ 2). Unterste Instanz sind die Verwaltungsgerichte. Die Mittelinstanz bilden die Oberverwaltungsgerichte, die in Baden-Württemberg, Bayern und Hessen die Bezeichnung „Verwaltungsgerichtshof“ führen (s. § 184). Verwaltungs- wie Oberverwaltungsgerichte sind Landesgerichte. Oberste Instanz ist das Bundesverwaltungsgerichtmit Sitz in Leipzig (§ 2), das den Status eines obersten Bundesgerichts (Art. 95 Abs. 1 GG) besitzt.

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Überblick zum Instanzenzug

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Bei den Verwaltungsgerichtensind Kammerngebildet, die als solche in der Besetzung von drei Richtern und zwei ehrenamtlichen Richtern entscheiden[11]; allerdings soll der Rechtsstreit in der Regel dem Einzelrichter übertragen werden (vgl näher § 6 Abs. 1). Bei den Oberverwaltungsgerichten, die nicht nur Rechtsmittelgerichte (dazu Rn 1212 ff) sind (s. § 46), sondern auch erstinstanzliche Zuständigkeiten haben (s. §§ 47 f), bestehen Senate, die in der Besetzung von drei Berufsrichtern entscheiden. Die Landesgesetzgebung kann vorsehen, dass die Senate in der Besetzung von fünf Richtern entscheiden, von denen zwei auch ehrenamtliche Richter sein können (§ 9 Abs. 3 S. 1; zu den Fällen des § 48 vgl § 9 Abs. 3 S. 2).

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Beim Bundesverwaltungsgericht, das primär als Revisions- und Beschwerdegericht, in den in § 50 genannten Fällen aber auch als erst- und letztinstanzliches Gerichttätig ist, sind Senateeingerichtet, die in der Besetzung von fünf Richtern entscheiden, bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung in der Besetzung von drei Richtern (§ 10 Abs. 3).

Um Meinungsverschiedenheiten zwischen den einzelnen Senaten in Rechtsfragen beizulegen und eine einheitliche Rechtsprechung bezüglich des anzuwendenden Rechts herbeizuführen, bestehen beim Bundesverwaltungsgericht und den Oberverwaltungsgerichten (§§ 11, 12) je ein aus dem Präsidenten und sechs Richtern zusammengesetzter Großer Senat.

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Beim Bundesverwaltungsgericht wird ein Vertreter des Bundesinteresses bestellt, der sich zur Wahrung des öffentlichen Interesses grundsätzlich an jedem dort anhängigen Verfahren beteiligen kann (s. hierzu §§ 35, 63 Nr 4). Bei den Oberverwaltungsgerichten und Verwaltungsgerichten kann nach Maßgabe einer Rechtsverordnung der Landesregierung ein Vertreter des öffentlichen Interesses bestimmt werden (s. § 36).

§ 1 Einführung› III. Grundsätze des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens