Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

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Grob typisierend lassen sich vor diesem Hintergrund drei Modelle verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes in Europa unterscheiden, die freilich nirgends ohne Abstriche verwirklicht worden sind: Verwaltungsrechtsordnungen, in denen die allgemeine Gerichtsbarkeit auch für den Schutz des Bürgers gegenüber der Verwaltung zuständig ist (dazu unter a), Verwaltungsrechtsordnungen, in denen diese Aufgabe zwischen einer spezialisierten Verwaltungsgerichtsbarkeit und den ordentlichen Gerichten aufgeteilt ist (dazu unter b), und Verwaltungsrechtsordnungen, in denen die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Wesentlichen über alle verwaltungsrechtlichen Fragen entscheidet (dazu unter c). Dessen ungeachtet ist die konkrete Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsschutzes kontinuierlichen Veränderungen ausgesetzt (dazu unter d).

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In Großbritannien (und Irland) ist es nie zur Ausbildung einer verwaltungsinternen Administrativjustiz gekommen. Die judicial review lag hier stets bei den ordentlichen Gerichten.[315] Schon vor längerem sind beim High Court allerdings verwaltungsrechtliche Abteilungen eingerichtet worden, die in den meisten judicial review–Verfahren entscheiden. 2007 hat der Tribunals, Courts and Enforcement Act darüber hinaus die Bildung eines First-Tier Tribunals und eines Upper Tribunals angeordnet, die ebenfalls für die judicial review zuständig sind, so dass das britische Gerichtssystem nicht mehr ganz so monolithisch erscheint.[316] Neben diesen (materiell) verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfen gibt es nach Maßgabe spezialgesetzlicher Regelung ein right of appeal . Auch in Ungarn sind seit der Abschaffung der 1896 gegründeten Verwaltungsgerichtsbarkeit im Jahre 1949 die ordentlichen Gerichte, d.h. bei ihnen eingerichtete Verwaltungskollegien für die Gewährung verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes zuständig.[317]

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In Deutschland und Italien hat die historische Entwicklung zwar zur Ausbildung einer spezialisierten Verwaltungsgerichtsbarkeit geführt, doch sind die allgemeinen – ordentlichen – Gerichte nicht (vollständig) aus der Kontrolle der Verwaltung verdrängt worden.

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In Deutschland kam es nach dem Scheitern der Paulskirchenverfassung von 1849 nach und nach zur Ausbildung einer spezialisierten Verwaltungsgerichtsbarkeit, die einerseits eine Trennung von Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit beinhaltete,[318] andererseits jedoch die für das Common Law charakteristische Gleichstellung von Bürgern und Verwaltung vermied;[319] in der für die Abgrenzung von Verwaltungs- und Zivilrechtsweg nach § 40 VwGO herangezogenen sogenannten Subordinationstheorie lebt dies noch immer fort. Erstes unabhängiges Verwaltungsgericht in Deutschland war der am 5.10.1863 in Baden errichtete Verwaltungsgerichtshof in Karlsruhe; große Bedeutung sollte vor allem das am 3.7.1875 errichtete Preußische Oberverwaltungsgericht erlangen,[320] an dessen Rechtsprechung ab 1953 auch das Bundesverwaltungsgericht anknüpfen konnte.

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Seit 1949 sieht das Grundgesetz neben der ordentlichen Gerichtsbarkeit und der Arbeitsgerichtsbarkeit drei verwaltungsrechtliche Gerichtszüge vor: die die Verwaltungsgerichte, die Verwaltungsgerichtshöfe/Oberverwaltungsgerichte und das Bundesverwaltungsgericht umfassende allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie die Sozialgerichtsbarkeit und die Finanzgerichtsbarkeit (Art. 95 Abs. 1 GG).

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Zu einer klaren Zuordnung verwaltungsrechtlicher Streitigkeiten hat dies jedoch nicht geführt. Seit langem waren etwa die ordentlichen Gerichte für bestimmte Streitigkeiten im Bauplanungsrecht zuständig (§§ 217ff. BauGB), für das Vergaberecht (§§ 97ff. GWB) und neuerdings auch für den überwiegenden Teil des Regulierungsrechts. Die disparate Zuordnung der öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ist darüber hinaus auch im Grundgesetz angelegt, das Streitigkeiten über die Höhe einer Enteignungsentschädigung (Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG) und über Amtshaftungs- und Regressansprüche (Art. 34 Satz 3 GG) den ordentlichen Gerichten zuweist.

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Einen nicht weniger verschlungenen Mittelweg bei der Aufteilung verwaltungsrechtlicher Streitigkeiten zwischen ordentlicher Gerichtsbarkeit und Verwaltungsgerichtsbarkeit hat auch Italien beschritten. Hier wurde die Rechtsprechung nach der Einigung 1860 zunächst allein den ordentlichen Gerichten übertragen. Da sich diese jedoch nicht auf eine effektive Durchsetzung subjektiver öffentlicher Rechte gegenüber der Verwaltung einließen, in der gesetzlichen Beschränkung subjektiver Rechte vielmehr deren Abstufung ( degradazione ) sahen, entschied man sich 1889 für die Bildung eines vierten Senats beim Consiglio di Stato und damit für die Bildung einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit mehr oder weniger nach französischem Muster.[321] Später folgten weitere Senate, 1971 die Errichtung erstinstanzlicher Verwaltungsgerichte in den Regionen ( Tribunali amministrativi regionali ). Gegen Entscheidungen des Consiglio di Stato ist allerdings ein revisionsähnliches Rechtsmittel zur Corte di Cassazione eröffnet.[322] Zudem hindert die Errichtung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit die ordentlichen Gerichte nicht an einer inzidenten Kontrolle von Verwaltungsakten auf ihre Wirksamkeit u.ä.

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Der Sekundärrechtsschutz bei der Verletzung von subjektiven öffentlichen Rechten, Interessen oder vergleichbaren Positionen, d.h. die Gewährung von Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen, liegt dagegen in den Händen der auch für den Primärrechtsschutz zuständigen Gerichte. Insoweit sind die italienischen Verwaltungsgerichte auch für Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche zuständig, die sich aus einer Verletzung der interessi leggitimi ergeben.[323]

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In den meisten europäischen Verwaltungsrechtsordnungen sind verwaltungsrechtliche Streitigkeiten im Wesentlichen eigenständigen, in der Regel allgemeinen Verwaltungsgerichten zugewiesen.[324]

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Archetyp dieser klaren Trennung von ordentlicher Gerichtsbarkeit und Verwaltungsgerichtsbarkeit ist Frankreich,[325] auch wenn die ordentliche Gerichtsbarkeit selbst hier nicht vollständig von der Kontrolle der Verwaltung ausgeschlossen ist.[326] Obwohl dies eigentlich den Zielen der Revolutionäre von 1789 widersprach, entwickelte sich rasch eine eigenständige Administrativjustiz, die sich als Teil der Verwaltung verstand und wohl noch immer versteht. Nach diesem Verständnis ist das Richten über die Verwaltung immer noch Verwaltung,[327] auch wenn es im Laufe des 19. Jahrhunderts zu einer Trennung von „aktiver Verwaltung“ und Verwaltungsgerichtsbarkeit gekommen ist. Diese fand ihren vorläufigen Höhepunkt in dem Gesetz vom 24.5.1872, das dem Conseil d’État neben seiner beratenden Tätigkeit erstmals richterliche Entscheidungsgewalt zuwies und ihm so die Möglichkeit verschaffte, sich im Laufe der folgenden Jahrzehnte auch als Institution des Rechtsschutzes und als Garant des Legalitätsprinzips zu etablieren.[328]

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Zu dem heutigen dreistufigen Instanzenzug – tribunaux administratifs, cours administratives d'appel, Conseil d'État – sollte die französische Verwaltungsgerichtsbarkeit erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts ausgebaut werden, als auch die Europäisierung weitere Korrekturen erforderte.[329]

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Viele europäische Verwaltungsrechtsordnungen haben sich an dieses Modell mehr oder weniger angelehnt.[330] Nach langem, mehr als ein Jahrhundert andauerndem Hin und Her hat sich auch Griechenland zunächst mit der Gründung des Staatsrats (1928) und dann mit der Verfassung von 1975 für ein (dreistufiges) Modell nach französischem Vorbild entschieden, in dem die Verwaltungsgerichte – mit Ausnahme der Festsetzung einer Enteignungsentschädigung und der dem Rechnungshof zugewiesenen Klagen – für alle verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten zuständig sind (Art. 94 Abs. 1 Verf.).[331]