Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

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Da es in den meisten Verwaltungsrechtsordnungen ein Nebeneinander von ordentlicher und Verwaltungsgerichtsbarkeit gibt, sind Institutionen zur Schlichtung von Zuständigkeitskonflikten erforderlich. In Deutschland etwa ist dies nach dem Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes der Gemeinsame Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes , in Frankreich das Tribunal des Conflits ,[332] in Griechenland der Oberste Sondergerichtshof .[333]

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Eine klare Tendenz, welches der Modelle an Boden gewinnt bzw. verliert, lässt sich derzeit nicht ausmachen.[334] Während die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Frankreich auf dem Rückzug zu sein scheint und insbesondere wesentliche Bereiche des Regulierungsrechts an die ordentliche Gerichtsbarkeit verloren hat,[335] hat sie in Italien durch Entscheidungen des Gesetzgebers, die Ausweitung der interessi leggitimi , durch die Erstreckung des Verwaltungsrechtsschutzes auf Sekundäransprüche und durch das Institut der ausschließlichen Zuständigkeit eher an Boden gewonnen.[336]

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Aus historischer Perspektive bestand ein gewisser Zusammenhang zwischen der Errichtung einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit und einer objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle einerseits und der Zuweisung der Kontrollaufgabe an die allgemeinen (ordentlichen) Gerichte und einer Begrenzung des Rechtsschutzes auf subjektive öffentliche Rechte andererseits. In Deutschland lässt er sich an der Konkurrenz von nord- und süddeutschem Modell festmachen,[337] in Italien an der die Zuständigkeitsverteilung nach wie vor prägenden Unterscheidung zwischen diritti soggetivi und interessi leggitimi .

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Jedenfalls in Deutschland, wo sich letztlich die süddeutsche Lösung durchgesetzt hat,[338] in Griechenland,[339] Großbritannien,[340] Italien,[341] Österreich,[342] Portugal,[343] Schweden,[344] der Schweiz[345] und Spanien[346] ist der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz vor allem ein Instrument des Individualrechtsschutzes, das dem Schutz des Bürgers und seiner subjektiven öffentlichen Rechte dient. Dass mit der gerichtlichen Kontrolle von Verwaltungshandlungen auch dem Legalitätsprinzip zum Durchbruch verholfen wird, wird dabei – unbeschadet spezialgesetzlicher Regelungen[347] – als eher willkommene Nebenfolge begriffen. Dazu passt es, dass die Ausgestaltung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle stark an der materiellen Rechtmäßigkeit ausgerichtet ist und verfahrensrechtlichen Rechtspositionen nur ein begrenzter Eigenwert zugemessen wird.[348]

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Die Praxis ist allerdings durch eine kontinuierliche Ausweitung der ursprünglich restriktiv verstandenen subjektiven öffentlichen Rechte, der schutzwürdigen Interessen oder des „ standing “ gekennzeichnet. Sie hat ihre Ursache zum einen in der Konstitutionalisierung des Verwaltungsrechts und der damit verbundenen Auslegung verwaltungsrechtlicher Regelungen im Lichte der Grundrechte oder äquivalenter Garantien – in Deutschland hat dies angesichts der weiten Schutzbereiche von Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG einerseits zur sogenannten Adressatentheorie geführt, nach der jeder Adressat einer belastenden Verwaltungsentscheidung geltend machen kann, diese sei ohne oder unter Verstoß gegen die gesetzliche Ermächtigung ergangen (sogenannte Freiheit vor gesetzlosem oder gesetzwidrigem Zwang),[349] andererseits zu einem einklagbaren Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, wenn der Bürger ein Tätigwerden der Verwaltung verlangt[350] –, zum anderen im Unionsrecht. Da zu dessen Wirkungsbedingungen die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts gehört,[351] verleiht es auch in großem Umfang Klagerechte.

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Frankreich kennt hingegen keine Dichotomie von Individualrechtsschutz und objektiver Gesetzmäßigkeitskontrolle. Der vom Conseil d’État entwickelte und für die französische Verwaltungsgerichtsbarkeit bis heute prägende recours pour excès de pouvoir sollte von Anfang an dazu dienen, rechtswidriges Verwaltungshandeln zu sanktionieren, damit die Rechte der Bürger ( administrés ) gewahrt bleiben.[352] Objektive Rechtmäßigkeitskontrolle und der (reflexartige) Schutz individueller Interessen gehen hier Hand in Hand, wobei die partikularen Interessen der Bürger nicht im Vordergrund stehen. So ist es nur konsequent, dass die Verwaltungsgerichte bei der Handhabung der Zulässigkeitsvoraussetzung des intérêt à agir eine extrem großzügige Linie verfolgen, mit der Folge, dass die Hürden für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes eher niedrig sind.[353] Ähnlich ist die Rechtslage in Polen.[354]

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Ein effektiver Individualrechtsschutz erfordert auch einen hinreichend wirkungsvollen vorläufigen Rechtsschutz . Dazu gehört nach deutschem Verständnis, dass Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte grundsätzlich einen Suspensiveffekt entfalten[355] und im Hinblick auf ein Unterlassen der Verwaltung (einstweilige) gerichtliche Regelungs- und Sicherungsanordnungen möglich sind. Nach französischem Verwaltungsprozessrecht kann der Richter (vorläufige) Anordnungen treffen (Art. L 521–1 und L 521–2 CJA) oder die zeitliche Wirkung einer Aufhebungsentscheidung modifizieren.[356]

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Die nationale Ausgestaltung des vorläufigen Rechtsschutzes ist in den vergangenen Jahren vielfach unter den Druck der Europäisierung geraten, was teils zu einer Erweiterung, teils aber auch zu einem Abbau von Rechtsschutzstandards geführt hat. So sind in Deutschland, soweit es um den Vollzug des Unionsrechts geht,[357] etwa Einschränkungen des Suspensiveffekts bei Rechtsbehelfen gegen Verwaltungsakte sowie der Entscheidungsbefugnisse der Verwaltungsgerichte bei Verpflichtungs- und Leistungsklagen zu verzeichnen, während es in Italien zu einer Ausweitung des einstweiligen Rechtsschutzes auch gegenüber öffentlich-rechtlichen Verträgen gekommen ist.[358]

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Die Bürger haben in der Regel nicht die Wahl zwischen primär- und sekundärrechtlichen Ansprüchen. Es gilt insoweit der Vorrang des Primärrechtsschutzes ; ein „ dulde und liquidiere “ kennen die meisten europäischen Verwaltungsrechtsordnungen nicht.[359]

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Andererseits gehört die Ausweitung des Rechtsschutzes auf die Sekundäransprüche zu den moderneren Entwicklungen des Verwaltungsrechts. Das französische und das griechische Verwaltungsrecht gehen insoweit etwa von einer verschuldensunabhängigen Haftung der Verwaltung für Schäden aus, die durch ihr Handeln verursacht werden.[360] Sie wird teils als Gefährdungshaftung konstruiert, teils aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz abgeleitet. Das deutsche Verwaltungsrecht ist in dieser Hinsicht dagegen noch nicht auf der Höhe der Zeit.

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Substantielle Unterschiede bestehen zwischen den Verwaltungsrechtsordnungen im europäischen Rechtsraum auch was die Dichte der gerichtlichen Kontrolle des Verwaltungshandelns anlangt. Während die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung in Schweden Recht- und Zweckmäßigkeit umfasst,[361] sie in Deutschland aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben (Art. 19 Abs. 4 GG) durch eine weitgehende Identität von Handlungs- und Kontrollnorm gekennzeichnet ist,[362] beschränkt sie sich in Frankreich, Italien und anderen Verwaltungsrechtsordnungen – ähnlich dem Unionsrecht (Art. 263 Abs. 2 AEUV) – traditionell auf die Prüfung bestimmter Klagegründe.[363] In der gerichtlichen Praxis sind diese Klagegründe allerdings vielfältig erweitert worden; zudem überschneiden sie sich auch, so dass es auf die genaue Zuordnung einer Rüge in der Regel nicht (mehr) entscheidend ankommt.